Mientras Argentina está sufriendo otra crisis (que entró por las cuentas externas, una vez más) y varios piensan que la salida es Ezeiza, en el Cippec tienen otra salida, más virtuosa y patriótica: exportar más. En un nuevo documento, además, ponen un número (US$ 25.000 millones) y dan ideas concretas sobre cómo hacerlo.
El recomendable trabajo lleva las firmas de Martín Rapetti, Pablo Carreras Mayer, Caterina Brest López y Alejo Sorrentino y se enmarca dentro de la iniciativa Metas Estratégicas para Transformar Argentina (#META), un conjunto de diez propuestas para las alianzas y partidos políticos que participan de la campaña electoral, construidas de forma colectiva y participativa con instituciones de diversos sectores de Argentina.
“Argentina lleva varias décadas retenida en una trampa de crecimiento interrumpido. Desde mediados del siglo pasado, experimentó 16 episodios recesivos que involucraron 25 años de contracción económica. Una recesión cada tres años”, dice el trabajo.
¿Y cómo se vincula eso con las exportaciones? “Casi en su totalidad, las interrupciones del crecimiento ocurrieron por problemas de balanza de pagos”, según el trabajo. Un factor determinante, sobre el que el propio Rapetti escribió en un paper seminal con el economista Roberto Frenkel, ha sido el conflicto entre las demandas materiales de la sociedad y la capacidad productiva de la economía. “El conflicto genera presiones a la apreciación cambiaria que erosionan los estímulos a la inversión y expansión de la oferta de bienes y servicios transables. El ritmo de crecimiento de las exportaciones tiende a ser bajo en relación al de las importaciones y, consecuentemente, el flujo neto de divisas es insuficiente”, dice el trabajo del Cippec. El resultado es obvio: el crecimiento se interrumpe porque faltan dólares. La restricción externa. O “eterna”, según Aldo Ferrer.
A la larga, dice el trabajo, “la expansión sostenida de la oferta exportable permitiría evitar las interrupciones del crecimiento y así conseguir un aumento sostenido del salario real y de las ganancias empresarias, pero para que eso ocurra es necesario compatibilizar demandas e incentivos que implican cesiones transitorias de derechos y/o aspiraciones sectoriales”.
Volvió (nunca se fue)
En 2018, esa restricción volvió a aparecer (nunca se fue, en rigor) y no parece que se irá pronto. “Dado el escaso financiamiento externo disponible para Argentina desde 2018, un crecimiento económico sostenido durante el próximo mandato presidencial requerirá que las exportaciones aceleren su crecimiento. Para que la economía crezca 3% y la balanza comercial se mantenga equilibrada, las exportaciones de bienes y servicios deberán sumar unos US$ 25.000 millones adicionales para 2023. Ese volumen de divisas no podrá ahorrarse restringiendo importaciones e imponiendo controles, ni se obtendrá solamente de exportaciones de productos primarios. Argentina deberá apuntar a una estrategia diversificada que combine exportaciones primarias, manufactureras y de servicios”, dice el paper de Cippec.
El análisis del Cippec sugiere que es necesario apostar a un desarrollo productivo y exportador diversificado. No existe una bala de plata y el país depende de una estrategia de sumar exportaciones “de a puchos”.
Pasar a la acción
Pero, ¿cómo hacerlo? “Mirando más allá del próximo mandato presidencial, Argentina debería construir una estrategia integral de desarrollo exportador que trascienda la concepción exclusivamente de acceso a mercados y facilitación de comercio. Esta estrategía debería articular el desarrollo productivo con un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones”, dicen los autores.
Allí, un elemento central de una estrategia integral es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. Una forma posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una estrategia país, coordinar las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora e involucrar en forma activa a empresas y trabajadores de los sectores estratégicos para el desarrollo exportador.
“En una estrategia integral de desarrollo exportador, el mandato del BCRA debería incluir los habituales objetivos de inflación baja y estabilidad financiera e incorporar el menos convencional de estabilidad de las cuentas externas”, dice el documento del Cippec.
A la vez, para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo cumplan su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio para el desarrollo exportador. “Además de perseguir los objetivos convencionales de estabilidad de precios y financiera, el BCRA debería velar por la estabilidad de las cuentas externas. El Ministerio de Hacienda, por su parte, debería instaurar una regla fiscal que administre el gasto público en forma contracíclica”, prescriben.
“Considerando el contexto de bajo financiamiento externo que transita la economía desde 2018 y que probablemente continúe durante el próximo mandato presidencial, un ejercicio de programación macroeconómica prudente debería exigir que el incremento de las importaciones se financie con exportaciones, de modo de mantener equilibrada la balanza comercial de bienes y servicios. Partiendo de un total de exportaciones de alrededor de US$ 84.000 millones estimado para 2019, mantener el equilibrio de la balanza de pagos en 2023 exigiría un aumento de las exportaciones en torno a los US$ 25.000 millones en los próximos cuatro años”, calculan los autores y estiman que las importaciones, hoy deprimidas, crecerían 9% anual si la economía avanza 3% cada año.
“Con ese monto adicional de exportaciones, la economía podría crecer sin necesidad de financiamiento externo más que para solventar el pago neto de utilidades de la inversión extranjera y los intereses de la deuda externa. En otras palabras, ese rendimiento de las exportaciones permitiría un déficit de cuenta corriente anual promedio cercano al 2% del PIB para el período 2020-2023”, amplían.
Más ideas y datos
¿De dónde podrían salir los US$ 25.000 millones de exportaciones adicionales para que Argentina pueda crecer al 3% anual durante el próximo mandato presidencial sin que falten dólares? Para empezar a pensar una respuesta a la pregunta de los 25.000 millones es útil considerar la composición actual de la canasta exportadora argentina. Las exportaciones argentinas se distribuyen en cinco grandes grupos: agroindustria, industria manufacturera, servicios, energía y minería y economías regionales. En conjunto, estos sectores dan cuenta del 90% del total exportado en 2018. Dentro de esta estructura, destaca el peso de las actividades basadas en la explotación de recursos naturales. En efecto, al sumar a las exportaciones de la agroindustria, aquellas asociadas a energía y minería y economías regionales se aprecia que las exportaciones basadas en recursos naturales dan cuenta de casi el 60% del valor exportado.
En términos de mercados, las exportaciones argentinas se destinan principalmente a Mercosur (44%), Unión Europea (15%), Nafta (10%) y el Sudeste de Asia (16%, siendo China el principal mercado). El patrón de comercio es muy diferenciado en términos geográficos cuando se observan los dos sectores principales. Mientras que el sector agroindustrial concentra sus ventas externas a la Unión Europea y el sudeste de Asia, la industria manufacturera vende principalmente al Mercosur, aunque algunos complejos como siderurgia y aluminio tienen presencia en el mercado del Nafta. Por su parte, el complejo de energía y minería presenta una composición de destinos más diversa, cubriendo de forma bastante pareja los principales mercados. Las exportaciones de servicios son más diversificadas en términos de destinos.
Si los complejos exportadores argentinos lograran, contrariamente a lo que ocurrió en los últimos años, mantener las porciones que actualmente capturan del mercado mundial (su market share), el crecimiento del comercio internacional permitiría que las exportaciones aumenten aproximadamente unos US$ 9.500 millones para 2023. “Es un monto claramente inferior a los US$25.000 millones que se estiman necesarios para crecer de modo estable. Para alcanzar esa cifra es indispensable ganar porciones de mercado y/o sumar nuevas exportaciones de bienes y servicios”, dicen. ¿De dónde provendrán?
Dado que tenemos “una bala de plata” vinculada a las exportaciones basadas en recursos naturales, el flujo adicional de exportaciones que se van a necesitar entre 2020 y 2023 provendrían de una diversidad de ramas productivas.
A los US$ 8.200 millones de exportaciones adicionales que provendrían de los recursos naturales, el análisis del “espacio de productos” (una metodología desarrollada por Hausmann y Klinger) para Argentina estima otros US$ 8.900 millones de exportaciones de bienes industriales para 2023: unos US$ 4.500 millones corresponderían a manufacturas de origen agropecuario, como aceites de soja y girasol (US$ 500 millones), vinos (cerca de US$ 200 millones) y miel (US$ 100 millones) y otros US$ 4.400 millones surgirían de exportaciones industriales como los polímeros de etileno (US$ 150 millones) y los insecticidas y herbicidas (US$ 250 millones). A los US$ 8.900 millones de exportaciones manufactureras, deberían agregarse las exportaciones adicionales que aportarían los servicios. En un escenario conservador en el que se supone que éstas simplemente crecen al ritmo de las exportaciones mundiales, se podrían obtener unos US$ 1.000 millones adicionales para 2023. En un escenario más optimista, en el que Argentina recuperara parte de su participación de mercado en estas exportaciones, en línea con las proyecciones de “Argentina Exporta”, podría obtener hasta US$ 4.200 millones por exportaciones de servicios adicionales para 2023. El grueso de esas divisas se originaría por los SBC (US$ 2.000 millones) y por turismo (US$ 1.300 millones).
Jerarquizar y sumar
La estrategia oficial en curso (“Argentina Exporta”) aborda el desarrollo exportador mayormente a través de dos conjuntos de políticas: los acuerdos comerciales y acceso a mercados y políticas sectoriales de promoción y facilitación del comercio. “Pese a la juventud de la iniciativa y la escasez de recursos disponibles por la restricción fiscal, el programa ha tenido el mérito de dar visibilidad a la importancia del desarrollo exportador, proveer una visión articulada de los objetivos que persigue y desplegar algunos instrumentos de promoción y facilitación. Ha sido un paso muy valioso y sería importante que se le diera continuidad en el próximo Gobierno”, dicen en el Cippec.
Una estrategia integral de desarrollo exportador tendría que ser, sin embargo, más ambiciosa. “Debería trascender la concepción exclusivamente micro y mesoeconómica, basada en políticas de estímulo a sectores y de facilitación del comercio. La visión debería ser integral, en el sentido de coordinar y articular los aspectos micro y mesoeconómicos en un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones. Los lineamientos de la estrategia propuesta en esta sección se basan en esta visión”, dicen.
Además, agregan: “Un aspecto central de la propuesta es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una visión de mediano y largo plazo de la estrategia de crecimiento del país ?una estrategia país?, la coordinación de las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora y el involucramiento activo de empresas y trabajadores en la estrategia de desarrollo exportador de sectores estratégicos. Una forma institucional posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador (ANDE)”.
Si se consideran las exportaciones argentinas del agro, energía y minerales por habitante, éstas representan apenas el 12% de las australianas y el 18% de las canadienses. “Argentina no es un país tan rico en recursos naturales”, dicen.
Sería importante que la conducción de la ANDE, dice el trabajo, recaiga en un cuerpo colegiado con representación del Poder Ejecutivo, los partidos políticos, los sindicatos y las cámaras empresarios. “Una institución multi-stakeholder, destinada a pensar y promover una estrategia país de largo plazo”, dicen en Cippec.
“Otro elemento distintivo de esa propuesta es que, para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo puedan cumplir su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio e incluir objetivos que sean funcionales a la estrategia de desarrollo exportador. Más allá de sus objetivos convencionales de estabilidad de precios y solvencia fiscal, su contribución podría extenderse a preservar la estabilidad de las cuentas externas y administrar el gasto público en forma contracíclica”, concluyen.
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Una construcción colectiva
“META es el resultado de un diálogo sobre los consensos y disensos que hay sobre algunos de los problemas más urgentes y estructurales de Argentina, y que serán desafíos ineludibles, independientemente de quien gobierne”, sostuvo la directora ejecutiva del Cippec, Julia Pomares. Participaron de la construcción de #META referentes de más de cincuenta organizaciones empresarias, sindicales, universitarias, tecnológicas, académicas, intergubernamentales y de organismos internacionales. Se llevaron adelante unas sesenta reuniones multisectoriales. A partir de estos encuentros, se sumaron a la iniciativa más de 400 especialistas y referentes sectoriales. Finalmente, todo ese trabajo se volcó en diez memorandos con los temas más urgentes que van desde exportar más hasta transformar la educación secundaria pasando por el estímulo de la equidad de género y derrotar la pobreza crónica.
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Las exportaciones en la era Macri
El trabajo del Cippec reconoce varios activos de la política económica de Cambiemos para imprimirle un mayor sesgo exportador a la economía: medidas para revertir el sesgo antiexportador del Gobierno anterior; iniciativas para revitalizar la inserción de Argentina en el mundo (como el TLC firmado con la UE); medidas transversales de facilitación y estímulo a las exportaciones y medidas de apoyo y/o estímulo a sectores específicos. Sin embargo, dice, otras medidas ejecutadas recientemente tuvieron efectos opuestos. Allí mencionan el aumento de derechos de exportación y su aplicación a prácticamente toda la canasta exportadora (incluyendo servicios) que no distingue alícuotas en función de complejidad o valor agregado; la readecuación del esquema de 18 subsidios que reciben los consumidores en el marco del Plan Gas; la reducción en un 66% de los reintegros a la exportación y, además, el aumento de la tasa de estadística de 0,5% a 2,5%, juntamente con la eliminación de un conjunto de importaciones exceptuadas. “Por otra parte, la estrategia de política macroeconómica ?la combinación de la política fiscal, monetaria y financiera? generó desde el comienzo de la gestión de Cambiemos un entorno poco propicio para un despegue exportador. En términos generales, no ha habido una vinculación y coordinación explícita entre la estrategia de política macroeconómica y la agenda de desarrollo productivo y la promoción de exportaciones”, dicen en el Cippec. En ese contexto de luces y sombras, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron, entre 2015 y 2018, apenas US$ 5.750 millones. “Esto implica un aumento de 8,2%, que se explica por una mejora de 4,9% de los volúmenes exportados y 3,2% por mayores precios. Este desempeño no luce demasiado positivo si se considera que el ritmo de expansión anual promedio fue de sólo 1,6% en volúmenes”, expresan desde el Cippec.
