Entrevista a Pablo Pinto Universidad de Houston Por Alejandro Radonjic
En diálogo con El Economista desde Estados Unidos, Pablo Pinto (Doctor en Ciencias Políticas y Asuntos Internacionales y profesor de la Universidad de Houston) ofrece su visión sobre la larga guerra comercial entre Estados Unidos y China y, además, el acuerdo recientemente alcanzado entre el Mercosur y la Unión Europea.
Los observadores de afuera ya nos hemos perdido un poco con la guerra comercial entre Estados Unidos y China, que ya tiene su tiempo considerable y no hay indicios de que vaya a concluir pronto. De a momentos, la situación parece estabilizarse y hay alguna tregua (la de Buenos Aires en 2018 y la de Osaka, ahora) y los mercados financieros se relajan. Hasta que aparece algún tuit conflictivo, volvemos al punto cero o, aún peor, la guerra se complejiza porque aparecen nuevos actores y empresas en la trama. La primera pregunta va sobre eso. ¿Por qué están enfrentados hoy EE.UU. y China?
El conflicto de Estados Unidos y China tiene dos dimensiones: la dimensión que más preocupa a los mercados está asociada con la guerra de aranceles iniciada por Donald Trump con el objetivo de forzar a China a una negociación bilateral. Los principales reclamos del Gobierno de Trump apuntan a abrir el restrictivo mercado chino para productos y empresas estadounidenses; la eliminación de subsidios a la exportación; la manipulación del tipo de cambio; la protección de los derechos de propiedad intelectual y el combate al espionaje industrial. La segunda dimensión es la incertidumbre que genera la creciente influencia de China en el mundo. Esta última dimensión parecería no jugar un papel central en el conflicto comercial reciente. Pero sí se refleja en el debate sobre seguridad nacional entre los halcones, quienes ven en China un competidor estratégico y las palomas, que creen que es posible una transición pacífica que acomode el ascenso de China.
¿Puede escalar la guerra comercial? Hasta ahora hemos vista retaliaciones arancelarias, pero ambos países tienen mucho poder de fuego adicional?
Ya estamos en presencia de una fuerte escalada en la guerra comercial. El Gobierno de China, al igual que la Unión Europea, y en menor medida México y Canadá, respondieron decisivamente con medidas retaliatorias a la suba de aranceles impuesta por Trump. En el caso de los países de América del Norte, el conflicto llevó a la renegociación del Nafta, donde todas las partes rápidamente se encargaron de cantar victoria. Con China la situación es distinta. A pesar de las cortas treguas que siguieron a los encuentros de Trump y Xi en Argentina y en Japón, la escalada en aranceles retaliatorios y el cruce de acusaciones recíprocas no sugieren una pronta resolución del conflicto. El impacto ha sido importante. Según cálculos en un estudio que realizamos en la Hobby School de la Universidad de Houston, a diciembre del año pasado la suba de aranceles en China reducirían un tercio de las exportaciones de Estados Unidos. Está claro que a ninguno de los dos paises, pero particularmente a China, le conviene la extensión indefinida del conflicto. Las firmas en ambos países se benefician de su participación en las cadenas de valor globalizadas. La escalada de la guerra de aranceles y la incertidumbre que genera ya está teniendo fuerte impacto negativo en las decisiones de inversión y de abastecimiento de las firmas integradas, y puede tener graves consecuencias en el nivel de actividad económica global. Asimismo, China se está quedando sin munición para responder a la escalada de aranceles que le propone Trump a futuro. China es mucho más dependiente del mercado estadounidense: el valor de las exportaciones chinas a EE.UU. son más de cuatro veces mayor al de las exportaciones americanas a China. El número de líneas arancelarias a las que puede recurrir en represalia a los aranceles estadounidenses es mucho menor. Eso ha llevado al Gobierno de Beijing a buscar oportunidades en otros países y regiones para compensar el menor acceso a ese mercado. En lo que va del año el arancel promedio a los bienes americanos aumentó: según estimaciones del Peterson Institute for International Economics las exportaciones americanas hoy pagan 14 puntos porcentuales más que el resto del mundo para acceder al mercado de China.
¿Tiene apoyo, dentro de EE.UU., lo que está haciendo Donald Trump con China? Algunos creían que ese apoyo inicial podría perderse si la guerra comercial afectaba, vía mayor inflación, a los consumidores, pero eso no ocurrió?
Como bien marcás, el impacto inicial de la guerra de aranceles en los precios minoristas en EE.UU. ha sido bajo. Esto se debe a que en sectores, donde el productor carece de poder de trasladar mayores precios al consumidor, y en sectores donde aun cuando existe ese poder, las firmas locales se vieron forzadas a absorber el costo extra para evitar perder su participación en el mercado y con la expectativa de que el conflicto comercial se resolvería pronto. Un cálculo similar llevó a muchos importadores a aumentar sus importaciones de China en anticipación a la suba de aranceles. Donde sí se ha sentido el impacto de la guerra de aranceles es en la importación de insumos y bienes intermedios: allí el efecto se multiplica a toda la economía, desde productores para el mercado doméstico hasta las firmas exportadoras, cuyos costos de producción aumentan, volviéndolos menos competitivos. Pero el apoyo u oposición a la política comercial de Trump tiene su raíz en un par de tendencias de largo plazo. En los últimos treinta años, la economía estadounidense, y la mundial, experimentó dos shocks transformadores: el cambio tecnológico asociado con la Tercera Revolución Industrial y la creciente participación en el comercio mundial de países como China e India, entre otros, que tienen una alta dotación de trabajadores no calificados. Estos procesos generaron cambios fundamentales en la estructura económica de EE.UU., con grandes beneficios a nivel agregado, pero importantes efectos distributivos en detrimento de los sectores manufactureros y aquellos que emplean en forma intensiva mano de obra no calificada. Si bien ambos procesos han tenido un impacto similar en la caída del salario y empleo industrial, en términos políticos la expansión del comercio con los países del sur, el llamado “China shock”, parece haber eclipsado el impacto del cambio tecnológico. Esto se puede explicar por la importancia electoral que tiene el Midwest, región que fuera la cuna de la industria manufacturera de EE.UU., en los procesos electorales. En el plano estrictamente electoral, atacar a China le aportó a Trump dividendos políticos. A su vez esto se alinea perfectamente con su retórica aislacionista y su estrategia internacional de poner los intereses americanos por sobre cualquier otra consideración. El famoso “America First”. El sesgo proteccionista no ha sido bien recibido por sectores republicanos más tradicionales porque, recordemos, desde la posguerra ha sido el partido que adoptó la bandera del librecomercio. Pero el vapuleo de China (aquí se llama “China bashing”) ha movilizado al votante medio republicano aun en tiempos de Ronald Reagan. En aquel tiempo la que acechaba era otra potencia asiática: Japón. Ese mismo cálculo electoral hace que los candidatos demócratas a la Casa Blanca, partido que tradicionalmente representa intereses proteccionistas, no se manifiesten a favor de una posición más contemplativa hacia China. Un problema para Trump, de cara al 2020, es que los productores agropecuarios fueron perjudicados por las represalias de China, diseñadas expresamente para poner presión sobre la coalición que llevó a Trump al poder. La prolongación indefinida del conflicto comercial puede llevar a este grupo a abstenerse en las próximas elecciones presidenciales.
En el medio de todo eso, el Mercosur firmó el largamente demorado acuerdo con la UE. Se sabía que el Mercosur lo quería, sobre todo, a partir del renovado impulso de Mauricio Macri que se combinó con el de Jair Bolsonaro, pero había grandes dudas sobre Europa. Dudas que aún no se disiparon, pero que por lo menos se pusieron en pausa para avanzar en el primer paso. ¿Qué cambió en Europa y cree que hay chances reales de que se aprueben en los países de la UE?
La mayor víctima de la política comercial de Trump es el sistema multilateral de comercio de la posguerra, que fuera diseñado y sostenido por el propio EE.UU. Podemos encontrar un antecedente a este sesgo aislacionista en el período de entreguerras, con consecuencias muy negativas para el comercio y la actividad económica mundial. La estrategia del Gobierno de Trump de negociar acuerdos comerciales en forma bilateral bajo la amenaza de restringir acceso al mercado estadounidense empujó no solo a China sino al resto del mundo a buscar acuerdos que excluyen a la mayor economía del mundo. La Unión Europea, por ejemplo, ha reavivado viejas y relanzado nuevas negociaciones con otros bloques comerciales. Y los países de la cuenca del Pacifico avanzan sus respectivas iniciativas regionales, y extienden beneficios comerciales a otros países que ven con preocupación el creciente aislacionismo de EE.UU.. En ese marco podemos interpretar la voluntad de la Unión Europea de reflotar las negociaciones con el Mercosur, que llevaban más de dos décadas sin mayor progreso. El anuncio logrado es un primer paso para sentarse a negociar la letra chica del acuerdo: es muy probable que tanto en Europa como en el Cono Sur observemos una fuerte movilización de intereses económicos proteccionistas para evitar la liberalización de los sectores y actividades en las que operan, u obtener regímenes especiales bajo el TLC.
¿Y en el Mercosur, hay chances? En Argentina, hay elecciones presidenciales en unos meses y el Presidente puede cambiar mientras que, en Brasil, Bolsonaro tiene algunos años más, pero también tiene una economía cerrada y actores económicos proteccionistas, con una base industrial incluso mayor que la de Argentina y no queda claro que pueda pasar el acuerdo por el Congreso.
A pesar de la retórica a favor y en contra del acuerdo de librecomercio con la Unión Europea en el marco de la campaña electoral, el resultado de las elecciones presidenciales de Argentina es poco probable que descarrile el proceso. Con mayor o menor énfasis los líderes del gobierno y la oposición han manifestado en el pasado su apoyo al proceso de integración. Es muy probable que el próximo presidente de Argentina no cuente con una mayoría legislativa. En Brasil pasa algo similar. En ambos congresos los intereses protecionistas pueden encontrar oportunidades de condicionar las negociaciones, pero es mucho más probable que las mayores condiciones sean dictadas por Brasil: históricamente el nivel del Arancel Externo Común (AEC) del bloque fue dictado por el impacto esperado en la economía brasilera. Eso no significa que los intereses proteccionistas en Argentina sean irrelevantes: la evidencia muestra que las restricciones al librecomercio intrabloque responden a la influencia de actores económicos argentinos, brasileños y, en menor medida, uruguayos y paraguayos. En última instancia las chances de ratificación legislativa del acuerdo en Europa, en Brasil y en Argentina dependerá del balance de concesiones, y de la agenda para la liberalización de los sectores que los países del Mercosur consideren como sensibles, ya que éstos podrían descarillar las negociaciones.
Hagamos algo de futurismo: el acuerdo se aprueba y el Mercosur y la UE tienen su TLC, digamos, en 2022. ¿Puede ser bueno para Argentina y, en tal caso, de que dependerá? Hay quienes creen que el acuerdo base es malo y perjudicial y, por lo tanto, aun si Argentina se vuelve más productiva o competitiva saldrá perdiendo.
De acuerdo a la información disponible, la liberalización del tratado entre Mercosur y la UE se extendería a prácticamente todas las líneas arancelarias a que están sujetas las exportaciones del Mercosur en Europa, y a casi 90% de las exportaciones europeas al Mercosur, en particular a bienes intermedios y de capital. El efecto neto en Argentina será positivo: los mayores beneficiarios en Argentina serán el agro, las carnes, los cereales, el vino y la agroindustria, los sectores tradicionalmente exportadores en los que el país tiene una clara ventaja comparativa. También existirían beneficios tangentes para los servicios transables, y mejoras en productividad sobre todo para las firmas que participan en el comercio exterior, la integración en cadenas globales de producción, y el menor costo para acceder a tecnología, bienes intermedios y bienes de capital. Aun en los sectores que se benefician con la integración comercial se va a ampliar la brecha entre las firmas más productivas e integradas a las cadenas de valor globales, y aquellas que solo producen para el mercado doméstico y las que se ven expuestas a mayor competencia con las importaciones. En términos distributivos, la expansión de las exportaciones de productos agropecuarios a Europa podría tener un impacto negativo en la mayor parte de los argentinos, que consumen pero no producen alimentos, cuyos precios van a tender a converger a los internacionales. Asimismo, dado que más de dos tercios de la población de Argentina está empleada en servicios no transables el impacto agregado neto depende del efecto multiplicador de la expansión en la actividad económica y en la expectativa de mejora de los términos de intercambio. Como todo acuerdo comercial, la reducción de aranceles va a afectar a sectores industriales como indumentaria, calzado y, en parte, a la industria automotriz. En principio, se estima que estos sectores serán identificados como sensibles y sujetos a un período de transición no mayor a los quince años para ajustar a las nuevas condiciones de competencia. Es de esperar que las terminales automotrices se embarquen un proceso de reestructuración: algunas encontrarán que es más rentable servir al mercado argentino desde afuera, y otras consolidarán su producción con las casas matrices europeas produciendo localmente un número más limitado de su línea, mientras que otras podrán aprovechar los menores costos de autopartes importadas y el acceso preferencial al mercado europeo para utilizar al Mercosur como plataforma de exportación.
