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Controles de capitales: ansiedades y mitos versus la realidad


15 de julio, 2019

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Por Héctor Rubini Universidad del Salvador

 

Algunos políticos parecen sugerir el retorno a fuertes controles estatales en toda la economía. El énfasis varía según el día pero, palabras más o menos, se sugiere volver al instrumental del período 2011-2015: controles al comercio interior y exterior, tarifas públicas semicongeladas, controles de cambio y controles de capitales.

 

Esta última sugerencia parece ser la que genera más atractivo, aunque de manera imprecisa. En el caso del control de capitales, su análisis costo-beneficio y la presentación de fundamentos teóricos y evidencia empírica para debatir su conveniencia.

 

Pero es inevitable revisar la experiencia entre 2002 y 2015. En esos años se aplicó una vasta variedad de combinaciones de controles al comercio interior y exterior, controles de cambios y controles de capitales que no fueron suficientes para aislar al país de shocks externos. Pero junto al default de la deuda, el alineamiento con Venezuela y la hostilidad a empresarios y gobiernos occidentales, fueron muy efectivos para aislar a Argentina de flujos de inversión directa y ubicarla en cualquier lado, menos en un sendero de crecimiento y desarrollo económico.

 

Los controles de capitales asumen varias formas: restricciones a la salida de fondos, exigencias especiales para diversas formas de inversión extranjera directa o inversiones especulativas de corto plazo, para la permanencia de inversiones extranjeras luego de su ingreso, bloqueos parciales o totales a la remisión de utilidades al exterior, impuestos específicos, prohibiciones y autorizaciones discrecionales, y la lista probablemente sea incompleta.

 

Usualmente se combinan con controles de cambios sobre los cuales Argentina ya ha ensayado todas las formas posibles: permisos, controles desde el BCRA u otras agencias de gobierno, prohibiciones totales o parciales, exigencias administrativas y/o impuestos a la compra de divisas y/o sus remesas al exterior, tipos de cambios múltiples, asociados con algunas de las regulaciones ya mencionadas u otras.

 

La literatura y la evidencia prode otros países no son unívocamente favorable a la implantación irrestricta de controles de capitales. La justificación depende de la situación preexistente, y la recomendación de los mismos tiende a circunscribirse a episodios de crisis de balanza de pagos. Fuera de ellos, prevalece la recomendación de eliminarlos, o circunscribirlos sólo a las operaciones de corto plazo para “carry trade” u otras “bicicletas financieras” conocidas desde hace décadas como movimientos de “hot money”.

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Pero las dificultades para su análisis no son pocas. El año pasado, en Annals of Economic and Finance, el economista argentino Nicolás Magud, junto a Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff, publicó un extenso artículo (“Capital Controls: Myth and Reality”) donde observan las muy serias dificultades teóricas y empíricas para formular recomendaciones a favor de estos controles: a) no existe un enfoque teórico único para analizar las consecuencias de estos controles, b) la experiencia al respecto en el mundo es en extremo heterogénea, c) no hay una definición ni criterio único para definir lo que pudiera considerarse un “éxito” resultante de la aplicación de este tipo de controles, d) la literatura empírica disponible (en extremo abundante) muestra una suerte de “sobrecarga” de estudios sobre dos casos particulares: los de Chile y Malasia.

 

Además, el análisis se complica en los países emergentes cuya principal fuente de divisas es la exportación de materias primas: en los años “buenos” tiende a aumentar el endeudamiento externo público y privado y el deterioro de las cuentas fiscales. Algo que erosiona la “ganancia” en términos de mayor autonomía monetaria y aumento del plazo de permanencia de capitales extranjeros, dado que bajo tales condiciones es inevitable la tentación a pasar a una explícita dominancia del fisco sobre el banco central para que este financie el rojo fiscal con emisión monetaria.

 

Como bien destacan Magud, Reinhart y Rogoff, mientras los flujos de capitales a los mercados emergentes sigan siendo volátiles y potencialmente disruptivos, se va a mantener viva (y no sólo en Argentina) la discusión y la necesidad de evaluar los costos y beneficios de imponer controles de capitales. Pero si algo es claro es que su imposición acarrea un lastre en términos de pérdida de credibilidad en las autoridades que lo aplican que es inevitable. Habitualmente se anuncian y aplican como una medida transitoria, pero se mantienen en la práctica de manera permanente y no por pocos años.

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Esto da lugar a inconsistencias temporales de diverso tipo que alteran las decisiones de inversores extranjeros e incluso locales, especialmente bajo gobiernos intervencionistas y de sesgo discrecional y autoritario. ¿Conviene hundir capital en el presente e invitar a potenciales socios extranjeros cuando se imponen controles y luego de cierta fecha serían relajados o levantados? ¿O conviene postergar la decisión para más adelante? ¿Cumplirá la promesa el gobierno que lo hace? Y en caso afirmativo ¿quién asegura que no serían reimplantados, y de manera más prohibitiva? ¿La decisión óptima es postergar o definitivamente abandonar determinados proyectos de inversión? ¿Podrá el inversor extranjero, o incluso el local, dejar de pensar en los controles de capitales como una señal explícita de que los derechos de propiedad están en zona de alto riesgo?

 

Lamentablemente, y sin sumergirse en semanas de análisis econométrico, es más que evidente que no hay enfoque teórico ni evidencia empírica que avale la recomendación de controles prohibitivos en Argentina. Aun cuando algunas decisiones recientes sigan siendo materia de controversia, como la inexistencia de obligación a liquidar en el país las divisas de exportación. Más que slogans y “propuestas” electorales, sería útil tener acceso a trabajos analíticos concretos, para tener cabal idea de qué tipo de análisis costo-beneficio subyacen a recomendar su reimplantación. Algo que hasta ahora parece ser fruto más bien de ocasionales ansiedades ideológicas, que de un genuino análisis objetivo y profesional.

 

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