Por Sebastián Galiani Profesor de la Universidad de Maryland y la Universidad Torcuato Di Tella
En Argentina es usual escuchar analistas con fuertes posiciones ideológicas en materia de política energética que dejan a un lado los principios que guían las buenas prácticas de política energética en el mundo. Por ello me parece oportuno repasar los fundamentos sobre los que se basa una política energética sana.
Peculiaridades de los mercados energéticos
Si el modelo idealizado de competencia atomística fuera una buena representación de los mercados energéticos, las políticas específicas para el sector energético no tendrían razón de ser. Sin embargo, la mayoría de los mercados energéticos tienen particularidades originadas en las características físicas, geológicas, geográficas y técnicas de las fuentes energéticas utilizadas, lo cual genera que sus mercados se desvíen de forma relevante del modelo económico de competencia perfecta.
Algunas de esas características son las siguientes:
Muchos mercados energéticos se pueden caracterizar como monopolios u oligopolios en lugar de como mercados de competencia perfecta. En los segmentos de transmisión y distribución, incluso, muchas veces se puede decir que existe un monopolio natural. Para limitar el poder de mercado, entonces, los gobiernos suelen regular estas industrias.
Gran parte de la infraestructura energética requiere de largos períodos de planificación, inversión y operación. Por eso, el sector es particularmente sensible ante potenciales cambios regulatorios. Además, su ajuste ante el cambio económico y social es lento.
En muchos países, los derechos de propiedad de los recursos hidroeléctricos y de los recursos del subsuelo corresponden al sector público en lugar de al sector privado. Por eso, los mercados energéticos son en general más dependientes de las decisiones de política pública que otros mercados en los que los derechos de propiedad recaen de forma definida sobre el sector privado.
Un tema muy conocido y discutido son los impactos negativos sobre el ambiente que tienen
la extracción, la transformación, la transmisión y el uso de energía. Y con razón: el sector energético es la mayor fuente de contaminación sobre el aire, el agua y el suelo. En términos económicos, esta contaminación representa una externalidad negativa que no se ve reflejada en los precios de las fuentes de energía, lo cual genera que los mercados operen a un nivel ineficiente.
Finalmente, muchas energías renovables no son todavía totalmente competitivas, pero pueden volverse competitivas en el futuro, cuando los precios de los recursos no renovables comiencen a subir o la tecnología avance. Esto puede justificar cierto nivel de subsidios del Ggobierno con el fin de garantizar el desarrollo de estas fuentes energéticas.
Política energética
La política pública en el ámbito de la energía viene desarrollándose desde hace mucho tiempo. Antes del shock petrolero de 1973, su objetivo central era asegurar la oferta de energía estimulando la inversión en minería carbonífera, en extracción de petróleo, en plantas generadoras y en redes de transmisión y distribución. A esta política se le sumaba el control gubernamental sobre el poder de mercado y sobre temas de seguridad y confiabilidad de las instalaciones técnicas.
Si bien aún queda una agenda importante de trabajo, las políticas implementadas por el Gobierno del presidente Macri han estado enmarcadas dentro del triángulo mágico con distintos énfasis según el paso del tiempo.
Desde 1973, sin embargo, la política energética amplió la mira. Con el shock petrolero, la diversificación de las fuentes de energía y de las rutas de transporte empezó a constituirse como un objetivo central de la política energética. Además, el ahorro de energía y la eficiencia energética ganaron protagonismo en la agenda política. En la década de 1980, aparecieron como nuevos temas el escepticismo social con respecto a la generación de energía nuclear y la promoción de fuentes de energía renovables. Desde los ´90, la política energética en muchos países se enfocó en la liberalización de los mercados energéticos, la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero y el desarrollo sostenible.
El tema que cruza a muchos de estos ejes es el intento de corregir distintas fallas de mercado que pueblan los mercados energéticos. Para estructurar este debate es muy útil el llamado triángulo mágico (ver Figura I). Según esta forma de organizar el análisis, la política energética tiene una misión triple: asegurar el abastecimiento de energía, contribuir a la competitividad de la economía y volver al consumo de energía compatible con un medioambiente sano. La figura también resalta los instrumentos de política disponibles para lograr cada uno de estos objetivos.
Si el modelo idealizado de competencia atomística fuera una buena representación de los mercados energéticos, las políticas específicas para el sector no tendrían razón de ser.
La búsqueda de estos objetivos debería planearse de forma simultánea. Sin embargo, considerando que su implementación puede conllevar a inconsistencias entre políticas, la búsqueda de los anteriores objetivos no necesariamente debe ser coincidente en el tiempo. La política energética podrá privilegiar coyunturalmente alguno de estos objetivos, pero debe tener un plan consistente que trace una guía en el tiempo para alcanzarlos.
Argentina viene de una experiencia entre 2002 y 2015 en la cual no se cumplió ninguno de estos tres objetivos. Por el contrario, si bien aún queda una agenda importante de trabajo por delante, las políticas implementadas por el Gobierno del presidente Macri han estado enmarcadas dentro del triángulo mágico con distintos énfasis a través del tiempo.
