Por Jorge Riaboi Diplomático y periodista
Todos los días se aprende algo nuevo. Esta vez, los fundamentos de la reacción pública del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI) que siguieron al anuncio de Brasil acerca de la inminente creación de una cuota preferencial de trigo con arancel cero destinada a los proveedores de Estados Unidos, no parecen bien elegidos.
Si uno reflexiona acerca de los componentes de esa declaración, éstos en cierto modo tienden a respaldar en lugar de desacreditar y neutralizar la perturbadora jugada que acaban de hacer nuestros amigos de Brasil. En estos días el Gobierno de ese país dedica sus mayores esfuerzos a crear la versión tropical del “Brasil, primero” que, por simple gravitación, puede afectar sustantivos intereses exportadores de las cuatro economías del Mercosur, inclusive la de los propios autores de la antedicha movida. Aunque la cuota permitirá comprar barato y subsidiado una porción de la materia prima dirigida a su industria molinera, la existencia de ese atajo supone una pésima señal de mercado a los productores de nuestra región y un nefasto precedente para los grandes clientes internacionales, acostumbrados a ser seducidos por los créditos de la Commodity Credit Corp y por los precios artificiales que se originan en el complejo esquema de subsidios estadounidenses. Ningún exportador de economías en desarrollo tiene billetera fiscal para dilapidarla en combatir a la aristocracia del subsidio, ni dar crédito de bajo costo en forma legal si atiende a sus costos reales del fondeo. Los que tienen la sartén por el mango son los gobiernos que manejan The Participants, que son los que fijan las reglas globales aplicables en esta materia (ver el anexo I:k del Acuerdo sobre Subsidios de la OMC).
Los países que sólo se preocupan por satisfacer sus intereses importadores, suelen caer en la engañosa noción de comprar lo más barato posible sin importar el cómo. Esa idea no sólo atrae al lobby de la industria molinera de Brasil. Hace varios meses que insisto en no olvidar que si en las actuales negociaciones bilaterales Pekín se limita a contener los intereses de Washington y desconoce las reglas exigibles de la OMC, despojará sin misericordia a varios de los restantes proveedores internacionales. Todos los mercados suelen disponer de un gran bolsillo único y la demanda que ganan los que eluden las reglas se la quitan inexorablemente a los exportadores que no pueden revolear subsidios Por eso las cuatro naciones del Mercosur ayudaron a crear y adhirieron a los enfoques del Grupo Cairns.
Quizás nosotros haríamos bien en atender nuestros propios intereses, empezando por respaldar con buenas ideas el multilateralismo y una integración regional concebida con el cerebro, no con los reflejos de los órganos menos racionales de nuestra anatomía. Esto viene a cuento al evaluar los argumentos que empleamos para enojarnos ante la cuota de trigo de Brasil, la que se originó en las negociaciones de la Ronda Uruguay y luego se desechó por completo. La nueva cuota nos obligará a competir por el espacio que antes teníamos y fuimos cediendo por la torpeza de no entender a tiempo, como país, lo que supone ser un abastecedor confiable. Ahora también tendremos que hacer fuerza para que Brasilia no olvide que la cuota a crear debe ceñirse al principio de Nación más Favorecida, ser abierta erga omnes y respetar las disposiciones sobre cuotas tarifarias del Artículo XIII del GATT, 1994.
En diciembre de 1996, en ocasión de realizarse la primera Conferencia Ministerial de la OMC, se creó en el Comité de Agricultura de esa Organización, el proceso de Análisis e Intercambio de Informaciones (AIE en su sigla inglesa). Ahí todos recordamos o aprendimos que la administración de cuotas tarifarias era uno de los temas más complejos de las disciplinas comerciales multilaterales de acceso a los mercados, de modo que las declaraciones sobre este tema obligan a respetar la regla de improvisación cero. Cuando el INAI dice que la Argentina colocó históricamente en Brasil de 4 a 6,5 millones de toneladas del cereal, habiendo tenido a su disposición una cuota Mercosur de 7 millones, está justificando de hecho la reasignación de los saldos no cubiertos a otros oferentes y confirma la torpe performance histórica (past performance) de nuestro país.
Si los amigos del INAI repasaran los más básicos antecedentes sobre administración de cuotas tarifarias (por ejemplo la cuota Hilton de carnes o las que desatendemos con hidalguía en el caso de los distintos beneficios obtenidos de Estados Unidos en la misma Ronda Uruguay), sabrían que si los beneficiarios originales no llenan la cuota dentro del ejercicio respectivo aún en los casos de cuota-país, la parte importadora se reserva el derecho de reasignar el saldo en una sencilla pero emotiva ceremonia (y pueden sacar a licitación el saldo faltante y comprarle al mejor postor o postores sustitutos). La diferencia entre el nivel histórico alcanzado por nuestro país, que fue de 4 a 6,5 millones según lo dice el propio INAI en lugar de las 7 millones tns, demuestra que la nueva cuota cubre las dos terceras partes de la cuota no atendida como corresponde por la Argentina sin negociación o concesión alguna (más otras 250.000 toneladas). De modo que la pérdida neta real es de 250.000 toneladas (lo que justifica el pataleo, siempre que sepamos apoyarlo con buena argumentación) y la que surja de la competencia de precios que supone institucionalizar la presencia de esa cuota. El comunicado del INAI no menciona la lealtad o deslealtad comercial que entraña la competencia de Estados Unidos o Canadá (cuyos subsidios a la producción y al comercio, o los que tienen efecto equivalente a dichos subsidios, tendrían que computarse). Tampoco explica cómo llegamos a la situación actual.
ignora que los usuarios del trigo importado sólo les interesa conseguir que éste llegue lo más barato, financiado y subsidiado que sea posible, ya que de esa forma bajan sus costos y aumenta su ganancia empresaria. Si por ellos fuera, lo mejor que les puede pasar es que todo el trigo importado llegue en las mismas condiciones, no sólo los imputables a la nueva cuota. Los argumentos del INAI no describieron cómo se produce y comercializa el trigo de nuestros amigos estadounidenses un ángulo que, si la dirigencia brasileña no perdió completamente el rumbo, no debería pasar por alto.
Tras perder un panel con Brasil sobre el comercio de algodón, la CCC llevó de tres a dos años (aún tendría que llegar a 18 meses) su financiación de los programas GSM (General Sales Manager) 102 y sus tasas de interés reflejar el costo de captación de los antedichos fondeos, no al spread urbi et orbi del 1 por ciento que esa agencia empleaba con anterioridad. Ese enfoque se aplica a todos los operadores del mundo en virtud del ya mencionado Acuerdo sobre Subsidios de la OMC y las reglas “voluntarias” de The Participants.
Bajo la anterior y la nueva Ley Agrícola de Estados Unidos, que son complejísimas y difíciles de explicar en pocos párrafos, el trigo se estuvo quedando con el 13% al 14% de los subsidios para programas específicos aplicados como ayuda interna (agrupados en cuatro categorías básicas a la Nutrición, dos esquemas de seguros de cosecha, de conservación y los programas para commodities y desastres, más ocho sub-categorías o rubros menores (incluido el aplicable a la comercialización), los que bajo la anterior Ley Agrícola que venció en 2018, insumieron unos US$ 456.000 millones a nivel quinquenal, si bien originalmente se habían presupuestado casi US$ 484.000 millones). Desde el punto de vista económico, las tres cajas que reconoce la OMC son una entelequia si no se demuestra, por ejemplo, que los subsidios al ingreso de los productores (muchos de ellos de Caja Verde, o sea permitidos), inducen a explotar las variedades agrícolas más atractivas en función de la señales del mercado (o sea si hay re-balanceo de la producción, tema que en su momento la OCDE estudió y llegó a la conclusión de que no suele haberlo en forma automática).
La historia de la “nueva cuota” de trigo surgió de un contingente erga omnes arancelario (con un arancel de importación del 0%), negociado por Brasil con Estados Unidos. El arancel general extra-cuota consolidado en esa Ronda fue del 55% (20 puntos más que la totalidad de los aranceles consolidados en la Ronda Uruguay por Argentina). Los productos beneficiados fueron el trigo duro y el morcajo o tranquilón. En abril de 1996, Brasil anunció en la OMC su intención de renegociar con Estados Unidos y Canadá esa cuota para cumplir con los compromisos generados en el Mercosur. En ese momento se había adoptado la decisión de aplicar el Arancel Externo común del 10 por ciento (lo que dejó sin efecto el de 55 por ciento). Los gobiernos de Estados Unidos y Canadá (con derechos negociadores) no pidieron consultas sobre el tema y la cosa murió en ese momento. Finalmente, cabe consignar que el Mercosur jamás aplicó en serio la Decisión 10 de 1994, destinada a eliminar los subsidios intrazona (que son una regla estándar de cualquier acuerdo normal de integración). Por entonces, en 1996, la representación de Brasil ante la OMC señaló su “preocupación por importar productos agrícolas a precios deprimidos por los efectos de los subsidios en los países exportadores”. ¡Qué tiempos aquellos, rapaz!
