Por Martín Alfie (*) y Daniel Schteingart (**)
Hace más de veinte años, Peter Evans -uno de los mayores referentes académicos en la sociología política del desarrollo económico- se preguntaba acerca del rol del Estado en los procesos de desarrollo exitoso. Su hipótesis era que más que mucha/poca intervención estatal, la clave está en las capacidades estatales, esto es, en el poder de fuego que tiene un Estado para diseñar y ejecutar eficientemente una política pública que permita transformar la estructura productiva de países subdesarrollados. De acuerdo a Evans, el éxito de países como Japón, Corea o Taiwán no se debía meramente al dirigismo económico, sino a la existencia de funcionarios reclutados en base al mérito, con perspectivas de carrera a largo plazo, en contacto permanente con el sector productivo y con capacidad para formular políticas que no sean meramente los intereses particularistas de éste[1]. En otros términos, la calidad de la intervención estatal se reveló crucial en estos países.
La preocupación por las capacidades estatales es fundamental en la agenda del desarrollo argentino. Si bien la bandera de la “Reforma del Estado” quedó asociada a la idea noventista de “achicar el Estado es agrandar La Nación”, la agenda de la “modernización” y “eficientización” estatal debería ser retomada con mayor énfasis por los gobiernos que tienen como objetivo impulsar el desarrollo económico de manera activa desde el sector público. La regulación y la intervención necesitan, justamente, Estados modernos, eficientes y capaces.
Las capacidades institucionales y el buen diseño e implementación de las políticas públicas, muchas veces, son tan o más importantes que la política en sí misma. En el caso de las políticas de transformación productiva (también llamada “política industrial”), en la que el vínculo con el sector privado es central y en donde se tiende a desafiar las señales de precios del mercado, el imperativo de las capacidades estatales es particularmente prioritario. Esto implica, entre otras cosas, garantizar justamente la participación y compromiso del sector privado, aunque sin generar situaciones de rent-seeking; establecer incentivos económicos claros para dicho sector, aunque dentro de una trayectoria definida principalmente por el sector público; contar con recursos técnicos capacitados, bien pagos y con estabilidad en el tiempo, o fijar metas cuantitativas y medibles que sean revisadas periódicamente, entre otras cosas.
La regulación y la intervención necesitan Estados modernos, eficientes y capaces
En este sentido, uno de los principales defectos de la gestión kirchnerista en materia de desarrollo fue la subestimación del papel de las capacidades estatales a la hora de transformar productivamente el país -algo que el propio Gobierno manifestaba discursivamente como objetivo principal?. Ello se plasmó en una serie de limitaciones en varias políticas productivas, tales como errores de diseño de políticas y/o falta de coordinación y centralización. Por ejemplo, el Plan Estratégico Industrial 2020, que tenía como objetivo delinear la estrategia productiva a partir de 2011, tuvo como órgano ejecutor a una simple Secretaría Nacional con falta de herramientas y poca coordinación con otras áreas.
El Gobierno actual no avanzó en el proceso de construcción de capacidades estatales, sino más bien lo contrario. El recorte de personal en varias áreas implicó el desarme de equipos técnicos con experiencia. Los conflictos en organismos vitales para el desarrollo de las políticas de largo plazo, como el INTI, el CONICET, el INTA, el Complejo Industrial para la Defensa, entre otros, limitan la capacidad de intervención estatal a futuro. El enfoque “fiscalista” del manejo del Estado entró en contradicción con el discurso “desarrollista”, y lo hará aún más debido al ajuste que implica el acuerdo con el FMI.
Experiencias como las de la CNEA-INVAP muestran que la posibilidad de construir capacidades estatales es posible
A lo largo de su historia, Argentina ha sabido construir ciertas “islas” de eficiencia dentro del Estado [2]. Un claro ejemplo de ello fue la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), creada en 1950 con el objetivo de desarrollar la tecnología nuclear en el país. Más allá de la inestabilidad institucional del país hasta 1983, el plan nuclear argentino gozó de continuidad, permitiendo la formación de recursos humanos muy capacitados. Los resultados de tal continuidad y visión de largo plazo están a la vista: Argentina hoy es un jugador mundial importante en el sector, con capacidades tecnológicas loables para un país en desarrollo, e incluso con capacidad de exportación. En efecto, la empresa estatal INVAP -creada en 1976- es un emergente de dicho proceso; INVAP es hoy una de las empresas más innovadoras del país, realmente intensiva en investigación y desarrollo, con hitos exportadores (tales como el reactor OPAL a Australia o el reciente reactor PALLAS a Holanda) y capacidad para diversificarse hacia sectores de alta tecnología no nucleares, tales como el satelital, los radares o los drones, entre otros.
Experiencias como las de la CNEA-INVAP muestran que la posibilidad de construir capacidades estatales es posible. Desde ya, no se trata de una empresa fácil, dado que no sólo es cuestión de voluntad política, en tanto los Estados son lo que son en parte debido a las sociedades (con sus estructuras asimétricas de distribución del poder) y contextos geopolíticos en los que se encuentran circunscriptos. De todos modos, la problemática de las capacidades estatales bien debería ser central en la agenda de aquellos que consideramos que el mercado por sí solo no resuelve los desafíos del desarrollo y que, consiguientemente, pensamos que la intervención estatal es crucial.
(*) Lic. Economía (UBA) y Mg. Finanzas (UTDT)
(**) Doctor en sociología (IDAES-UNSAM), becario posdoctoral CONICET y docente universitario
[1] Evans, Peter (1996): “El Estado como problema o como solución”, Desarrollo Económico, Vol. 35, No. 140. [2] Para mayor información, ver Hurtado de Mendoza, Diego (2014): El sueño de la Argentina atómica, Buenos Aires: Edhasa
