Por Eduardo R. Ablin Embajador
En mayo, el Congreso sancionó ?acorde con un proyecto impulsado por el Ministerio de Producción? la denominada Ley de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores (N° 27.437), la cual reforma el Régimen de Compras del Estado Nacional y Concesionarios de Servicios Públicos de diciembre de 2001 (Ley 25.551), conocido como Compre Trabajo Argentino.
La reciente legislación otorga preferencias obligatorias ?frente a idénticas o similares prestaciones con pago contado? a empresas de origen nacional, principalmente Microempresas y Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs), en la adjudicación de contrataciones del Estado a partir de determinados umbrales de valor, con el objetivo de impulsar así su desarrollo y competitividad, aspirando a que las compras del Estado contribuyan al desarrollo de una industria de calidad.
Se estima que las compras públicas superan en nuestro país el 5% del PIB y 2,5% del empleo, habiéndose proyectado ?previo al ajuste presupuestario resultante del acuerdo Stand? by con el FMI- inversiones del sector público en sectores como infraestructura, energía, salud, telecomunicaciones, bienes industriales, servicios y tecnología por cerca de U$S 200.000 millones durante los próximos ocho años, los que podrían generar 70.000 nuevos puestos de trabajo.
Así, esta iniciativa intenta claramente beneficiar a las empresas nacionales, al otorgarles una preferencia en las licitaciones estatales de hasta 15% para las MiPyMes y cooperativas, y de 5-8% para las demás empresas. Al priorizarse las ofertas que ofrezcan bienes con mayor contenido nacional, el margen de preferencia se incrementa pari passu con el mismo, por lo que incorporen bienes importados percibirán una preferencia del 1% cada cinco puntos porcentuales de integración local ?calculados sobre el valor bruto de producción de los bienes involucrados? hasta un margen máximo del 8%. Dicha ventaja podrá alcanzar hasta 20.000 módulos ($1.000 de valor unitario), para las empresas categorizadas como MiPyMEs oferentes de bienes de origen nacional, mientras los bienes producidos en provincias que adhieran al régimen obtendrán durante los primeros tres años de su entrada en vigencia una preferencia adicional del 1%.
El régimen considera de origen local a los bienes producidos o extraídos en el territorio de la República, siempre que el costo de las materias primas, insumos o materiales importados nacionalizados no supere el 40% de su valor bruto de producción, definiendo como obra pública de origen nacional a aquella en la cual al menos el 50% de los materiales utilizados cumplan con el requisito de bienes de origen doméstico, cumpliendo la oferente los requisitos para ser considerada como empresa de capital interno, contando con mayoría de capital local y dirección efectivamente radicada en el país, sin que medien vínculos de dependencia directa o indirecta respecto a entidades del exterior.
Así, dichas empresas gozarán de la preferencia en las licitaciones convocadas por la Administración central y otros poderes, así como empresas y sociedades del Estado, u otros entes públicos autárquicos de carácter estatal no empresarial, incluyendo de forma novedosa a los titulares de licencias y concesiones para la prestación de obras y servicios públicos, así como también a sus contratistas directos. Al mismo tiempo, la Ley 27.437 establece una reserva de mercado por hasta 1.300 módulos (para bienes) o 100 módulos”(para obras en vivienda y edificios públicos) en favor de MiPyMes oferentes de bienes u obras de origen nacional en aquellas adquisiciones de la Administración Pública Nacional inferiores a 20.000 módulos, en las cuales podrán mejorar su oferta a posteriori, siempre que su precio no haya superado en más de 20% a la mejor cotización o precio testigo.
Finalmente, la norma contempla ?para casos de adquisición, locación o leasing de bienes no producidos en el país en licitaciones por valor igual o superior a 240.000 módulos? la formalización de acuerdos de cooperación productiva, que obligan al proveedor extranjero a subcontratar el 20% del valor del contrato con MiPyMes argentinas, pudiendo los convenios incluir inversiones o transferencia de tecnología que permitieran mejorar las capacidades productivas
de las mismas, contribuyendo a desarrollar proveedores argentinos en sectores estratégicos para dar impulso a la industria, diversificar la matriz productiva y promover la competitividad. Así, se pretende que las compras estatales se constituyan en una poderosa herramienta para desarrollar abastecedores de origen nacional.
Los regímenes de compras públicas tienen por objeto optimizar el uso de recursos en un marco de transparencia presupuestaria, por lo que se considera que mecanismos de contratación transparente y no discriminatoria resultan los mejores instrumentos para maximizar la competencia entre proveedores. Sin embargo, la concesión de cualquier trato preferencial a bienes, servicios y proveedores nacionales discrimina claramente contra proveedores extranjeros, lo que impidió que las principales disciplinas del Sistema Multilateral de Comercio les resultaran aplicables. Así, el carácter soberano de la contratación pública la mantuvo expresamente exenta del Trato Nacional tanto para bienes como servicios en la normativa original del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y posteriormente de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
No obstante, la convicción de que la liberalización de las compras públicas resulta relevante para el comercio internacional ?calculando la OMC que en promedio responden por el 15-20% del PIB mundial? llevó a incorporar en los Acuerdos de la Ronda Uruguay el denominado Acuerdo Plurilateral sobre Contratación Pública (ACP), cuyo objetivo fundamental es la apertura mutua de los mercados de contratación pública entre las partes, cubriendo actividades por un valor estimado en U$S 1,7 billones al año.
Al tratarse de un acuerdo plurilateral ?cuya versión revisada entró en vigor en 2014? sólo resulta compromisorio para los miembros de la OMC que adhieren al mismo, contando actualmente con 19 Partes que incluyen a 47 miembros, al ser los integrantes de la Unión Europea (UE) considerados como una única parte. Otros 31 miembros ?entre ellos la República Argentina? participan en el Comité de Contratación Pública como observadores.
El texto del acuerdo establece que se han de garantizar condiciones de competencia abiertas, equitativas y transparentes en la esfera de la contratación pública, aunque las mismas no se aplican automáticamente a todas las actividades de contratación de cada parte, recurriéndose a listas de cobertura que determinan en cada caso si una actividad ?adquisición de bienes, servicios o construcción por valores superiores a determinados umbrales? se encuentran abarcadas por el Acuerdo. Al respecto cabe recordar que los primeros esfuerzos dirigidos a establecer normas comerciales acordadas internacionalmente para la liberalización de los mercados de contratación pública fueron concretados en el ámbito de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), incorporándose luego al marco del GATT y finalmente a la OMC por vía del ACP.
Precisamente por ello esta nueva versión argentina de un instrumento tradicionalmente utilizado por los gobiernos en diversos países para atender a la promoción de determinados sectores productivos ?o de industrias regionales? debe ser observada bajo una nueva luz. Así, el Acuerdo de Libre Comercio Mercosur-UE ?cuya inminente firma se anuncia periódicamente desde hace al menos dos años, aunque su detalle no haya trascendido? muy probablemente incluya un capítulo sobre compras públicas.
No es el objeto de esta nota analizar el balance global de costos y beneficios del potencial Acuerdo Mercosur-UE, aunque no cabe dudar que la versión europea del capítulo en cuestión siga los lineamientos de la OCDE, organización que nuclea a las economías más desarrolladas del mundo, y al cual asimismo nuestro país ha solicitado su adhesión en 2016, fundamentando desde entonces múltiples reformas normativas en la necesidad de adaptar la legislación doméstica a los lineamientos de la organización. Así, ambos procesos parecen guiados por una estrategia de largo aliento en materia de política de apertura e inserción internacional.
Aún cuando la incorporación argentina a la OCDE parece demorarse en razón de un calendario muy ajustado ?así como por compartir un lote con otros candidatos objeto todavía de alguna reserva? y que el Acuerdo Mercosur-UE parecería estar agotando sus tiempos, resulta obvio señalar que la consumación de cualquiera de estas alternativas involucrará compromisos en materia de contratación pública que parecen contrariar las normas de la reciente legislación nacional adoptada en la materia.
Cabe imaginar que el proceso impulsado por el Ministerio de Producción, y convalidado por la sanción legislativa haya tenido en consideración la necesidad de contemplar que esta normativa interna no entre en colisión con gestiones internacionales que han concentrado la máxima atención de las autoridades desde el inicio de su mandato. Si efectivamente rige un plan de acción para preparar al país para los exámenes del proceso de accesión a la OCDE en sus diversas disciplinas resulta obvio señalar que la Ley de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores tal vez requiera un profundo ajuste.
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