Las retenciones, el Estado y la provisión de bienes públicos

El Estado, es sabido, debe proveer bienes públicos ante las distintas fallas de mercado, y, es obvio, ante su misión de redistribuidor de ingresos. En este sentido, el Estado puede realizar, concesionar, o regular, una serie de actividades diversas que, más allá de la defensa nacional y la Justicia, van desde rutas y obras de infraestructura, hasta bienes sociales, como ser educación, salud, planes de empleo, entre otros. Evidentemente, el gasto público social es un objetivo impostergable del Estado: es el gasto público orientado a la redistribución de ingresos. La dimensión política del gasto es un tema no menor, pues determina qué nivel de gobierno lo ejecuta.

En este sentido, puede ser centralizado, o más o menos descentralizado hacia los niveles de gobierno subnacionales, en países federales.

Un problema central son los mecanismos de revelación de preferencias de gasto de la población, pues de éstas se determina un nivel y calidad de gasto que amerita ser financiado con una presión tributaria equivalente. Los ciudadanos eligen representantes, y estos manifiestan las preferencias de los ciudadanos. Luego, la clase política se prepara para ofrecer bienes públicos, que manifiestan las preferencias de una parte de la población, pero no paga el costo de la prestación de los bienes públicos, sino que recauda impuestos.

Como los consensos son difíciles de lograr en la política ordinaria, se recomienda el método del consenso para leyes fundacionales, como la Constitución, o leyes de coparticipación federal de impuestos. En cambio, el método de la mayoría simple es el más aplicado, pero corre el riesgo de que las mayorías simples son volátiles, y se ajustan en función de la calidad de los bienes públicos recibidos, con lo cual los niveles de provisión de bienes públicos logrados pueden ser inconsistentes en el tiempo.

De alguna manera, esto esta ocurriendo en la sociedad argentina. Un sector regional, cansado de financiar in aeternum una provisión de bienes públicos determinada, asignada, y ejecutada mayormente por el Estado Nacional, con discrecionalidad regional negativa para ellos, se ha opuesto a un nivel de presión tributaria que estaría superando los niveles confiscatorios. Las retenciones a la soja, que estaban en el 27% en octubre, en plena siembra, pasaron al 35% en diciembre, y a ser móviles alcistas desde el 11 de marzo de este año, antes de la cosecha.

La alícuota del impuesto a las Ganancias, por ejemplo, de 35%, está superada por los niveles que alcanzaban las retenciones móviles para la soja y el girasol. La decisión del Congreso de rechazar el proyecto de ley del Ejecutivo motivó la suspensión de la resolución 125, pero la política fiscal y la política agropecuaria siguen pendientes de soluciones. ¿Qué bienes públicos se financian con los fondos anteriores y los actuales de las retenciones? Supuestamente, planes sociales para los más carecientes, y subsidios para que los precios internos de los alimentos no suban. ¿Cuál era la pobreza en 1999? 35%. En 2002, 52%. En 2007, descendió hasta el 27% en la medición del INDEC previa a la “intervención” del IPC. Según estudios privados, se ubica por arriba del 33% en 2008. ¿Ha sido eficiente la asignación de bienes públicos para cumplir redistribuir ingresos?

Política tributaria y federalismo

Desde otra perspectiva, la centralización de los fondos públicos ha erosionado la capacidad de maniobra autónoma de los gobiernos provinciales y municipales. El peso de los impuestos no coparticipales es creciente, con la inflación, la suba de salarios y de precios de las commodities: el impuesto al cheque (inexplicablemente sólo se coparticipa el 30%), las contribuciones a la seguridad social, y las retenciones. De este modo, con los años se ha deteriorado la participación de las provincias en la masa tributaria nacional.

En 2000, sobre $ 49.102 M recaudados por la Nación, y sin existir el impuesto al cheque ni las retenciones, la participación que recibían las provincias de la masa tributaria total era del 33.4%, cercano al 34% mínimo establecido por la ley. En 2007, en cambio, de $ 199.781 M recaudados por el gobierno central, a las provincias llegaron $ 54.450 M, es decir, el 27.3%. Así, la asignación de gasto por parte de los gobiernos locales queda muy limitada, pues vienen pendiendo fondos en la distribución por coparticipación federal de impuestos, y es el Gobierno Central el que ostenta los fondos para financiar nuevas erogaciones de origen local. Además, el 75% de la deuda de las provincias esta contraída con el Estado Nacional, lo cual las debilita enormemente en la relación bilateral.

Propuestas para el desarrollo

El reclamo del campo/interior por más fondos descentralizados y propios requiere de una serie de respuestas concretas, y aquí se presentan tres reflexiones. Ante todo, una buena y fácil solución sería la urgente coparticipación total del impuesto al cheque, cuyo statu quo no tiene explicación. Otra opción es una redefinición de los roles de la ANSeS, que, de financiar deuda pública nacional, podría asumir de manera definitiva la deuda de las cajas previsionales provinciales no transferidas a la Nación, ya que tiene superávit. Además, fundamentalmente, unificar los criterios de pensiones a lo largo del territorio nacional, eliminando las jubilaciones provinciales y estableciendo una legislación definitiva.

Por último, ¿que hacer con las retenciones? Ante todo, debatir si son útiles para financiar bienes públicos que permitan una reducción efectiva de la pobreza. Luego, ver la experiencia internacional: ¿cuántos países gravan exportaciones? En este caso, apuntar a una supresión gradual, con un programa agroindustrial y un proyecto país de largo plazo, que permita llegar a una cosecha de 150 millones de tn en un lustro, y a un boom de oferta y colocación externa de producciones regionales. ¿Y la brecha fiscal? Desregulando el mercado energético, los subsidios nacionales caerían drásticamente.

De esta manera, crecerá la actividad regional, aumentará el empleo local, descenderá la pobreza, el Estado necesitará menos fondos tributarios para financiar gasto social ineficiente, y el asistencialismo de tipo clientelista se reducirá notablemente. Esto sería, quizá, un programa de desarrollo económico viable de largo plazo, algo que la Argentina no encuentra desde hace casi un siglo.

(*) Investigador, Departamento de Economía, UCA.