Por Esteban Actis y Julieta Zelicovich
El 1° de diciembre, luego de que se celebre la Cumbre de Presidentes, Argentina finaliza su presidencia del G20. Se trata de un proceso que se extiende por un año, y que no puede resumirse en los resultados de sólo dos días de encuentro de alto nivel.
El punto indiscutible es que la presidencia del G20 es el hito más relevante de la política exterior del Gobierno de Mauricio Macri, tanto por la jerarquía de este foro dentro de la agenda internacional como por la centralidad otorgada por el propio Gobierno. Por medio de ella, Argentina logró ganar visibilidad en el sistema internacional. La presidencia del G20 implicó 84 reuniones de trabajo, 48 reuniones de sherpas, 28 de finanzas, 7 de grupos de afinidad, además de la cumbre de líderes a celebrarse. Buenos Aires pasó a estar en el foco de la prensa internacional, y en la agenda de múltiples actores globales. Pero no necesariamente esta visibilidad se ha traducido en mayores recursos de poder hacia el G20 o en vinculación de cuestiones con otras agendas y objetivos de la política exterior.
En el plano del propio G20, la capacidad de Argentina para generar influencia se vio limitada por tres aspectos.
En primer lugar, la propia naturaleza del foro que hace que sea difícil que el mero ejercicio de la presidencia alcance para torcer los destinos grupales o generar impactos significativos en el sistema internacional. Se trata de un mecanismo de concertación de políticas sobre la base de la toma de decisión por consenso.
Respecto a este último punto, como segundo aspecto señalamos la existencia de un escenario global sumamente adverso. En 2018 nada mejoró respecto de la conflictividad que se vivió en la Cumbre de Hamburgo, sino todo lo contrario. La tensión entre EE.UU. y China se incrementó, acentuándose la “guerra comercial” entre ambos países y poniendo en jaque a la misma OMC, así como el quiebre de la Alianza Atlántica en la cumbre del G7 en Ottawa y el incremento de hostilidades de Rusia en el este de Europa, son algunos ejemplos. La tensión llega hasta tal punto que la mera supervivencia del G20 como espacio de diálogo es hoy considerado un éxito para la Cumbre de Buenos Aires. El contexto latinoamericano tampoco coadyuvó a que Argentina generase recursos de poder, en tanto que los calendarios electorales en México y Brasil actuaron en detrimento de la concreción de un bloque latinoamericano, e incluso por el acto de asunción de Andrés Manuel López Obrador, México tendrá una breve presencia en la cumbre.
El tercer aspecto, y para nada menor, es el carácter estructuralmente periférico de Argentina dentro de las relaciones internacionales en general, y de este foro en particular. La presidencia de un foro no convierte a un país en un rule-maker. Los recursos de poder de Argentina son limitados para generar incentivos para que otros actores modifiquen sus preferencias o conductas. Ante ello, el gobierno ha optado por una agenda poco conflictiva con los intereses de las potencias centrales (el futuro del trabajo, la infraestructura para el desarrollo y un futuro alimentario sostenible), y ha puesto a la generación de consensos como lema de su presidencia.
Respecto del aprovechamiento de la presidencia del G20 en la vinculación de cuestiones, los resultados son más bien escuetos. La presidencia del G20 era la consolidación de la “vuelta al mundo”, cuyo corolario iba a ser la famosa “lluvia de inversiones”. No obstante, aquí la visibilidad generada por el foro no resultó suficiente para seducir a los capitales productivos.
Tampoco fue la presidencia del G20 un incentivo que traccionara consensos para el dilatado acuerdo de libre comercio entre Mercosur y la Unión Europea. Por el contrario, hoy se discute incluso la supervivencia del bloque regional alejando aún más las posibilidades de este acuerdo, y sin que el Gobierno de Macri pueda hacer demasiado para evitarlo.
Donde sí observamos que el G20 permitió a Argentina ganar poder es en la relación con el sistema financiero internacional. El desempeño económico de la Argentina durante 2018 agudizó la vulnerabilidad externa del país, pero la Presidencia le permitió amortiguar esta fragilidad. Tanto para las autoridades del FMI como para sus principales aportantes resultaba muy costoso en términos simbólicos que el país anfitrión de este foro, creado para evitar crisis financieras, implosionara a causa de la desconfianza de los inversores, la falta de crédito internacional y los efectos adversos de la globalización.
Por último, la gran incógnita en lo relativo a utilizar la Presidencia del G-20 como plataforma para vincular cuestiones y generar influencia es saber si ante la anunciada reunión entre Donald Trump y Xi Jinping, que podría derivar en una distención en el vínculo bilateral, Argentina puede pivotear inteligentemente para potenciar sus relaciones con Washington y Pekín sin sufrir recelos por parte de las potencias.
En los últimos días se anunció, por un lado, que Argentina y China firmarán más de 30 acuerdos bilaterales en el marco de la Cumbre de Buenos Aires y, por el otro, una agenda de cooperación y asesoramiento con el Gobierno de Trump que buscará generar inversiones directas de empresas de EE.UU. por hasta US$ 20.000 millones en energía. La gestión de Macri tiene en lo inmediato el desafío de mantener el equilibrio entre estos dos acuerdos y mostrar una madurez en la retórica diplomática que no siempre supo mantener.
La presidencia del G20 no es ni la panacea de la inserción internacional ni un hecho anecdótico e irrelevante. La clave está en distinguir que la visibilidad adquirida no se traduce inmediatamente en resultados. La influencia depende de los condicionantes coyunturales y estructurales del sistema internacional actual y de las capacidades de la política exterior para, como dijo Celso Lafer, traducir oportunidades externas en necesidades internas.
