Por Jorge Riaboi Diplomático y periodista
La Ley de Murphy dice que “la Historia no se repite, que son los historiadores los que se repiten unos a otros”, ironía cuyo peso esta vez no hizo mella sobre el llamativo consenso que surgiera en el sensible Foro Global Sobre Exceso de Capacidad Instalada en la Industria del Acero (en inglés Global Forum on Steel Excess Capacity o GFSEC) que presidió el secretario de Comercio de nuestro país, Miguel Braun. Argentina lideró el debate parisino (20/9/2018) por ser parte del paquete que viene con la presidencia del G20. Y a pesar de los enormes ruidos y conflictos generados por la guerra comercial del acero, el aluminio y otros hechos coloridos que iniciara Donald Trump, el informe final con estructura de monografía presentado por Braun fue acogido por el silencio. Y el que calla otorga. El texto consta de 16 páginas y tres anexos, 72 carillas en total, de algo que no es fácil encasillar como relato, declaración fundada de intenciones o de acta vinculante con compromiso de acción.
La experiencia indica que, tal como está, el informe no supera el nivel de un documento útil para negociar un compromiso de mayor importancia. Su concepción no cuadra con un mecanismo sustentado en derechos y obligaciones, ni está sustentado en un apropiado sistema de solución de diferencias. Tampoco responde a la pregunta básica de un instrumento contractual acerca del “¿y si no cumplo qué me pasa?” (and so what?). Si todas las consecuencias sólo acarrean un sermón político, es obvio que el ejercicio legitima las dudas de Washington.
Mientras la comisionada de Comercio de la Unión Europea, Cecilia Malmström, salió a explicar que el consenso logrado por el foro resultó un ejemplo del exitoso trabajo cooperativo, su contraparte estadounidense sostuvo, a través de una nota colgada en el sitio de la Oficina del Representante Comercial (USTR en inglés), que el foro tiene dudosa capacidad de generar progresos de real sustancia en el aludido proceso de concertación. También puntualizó que el nivel de colaboración de los miembros del Foro es muy desparejo.
Este contrapunto tiene su lógica política, en este caso la estupidez. El titular del USTR no exhibe margen para señalar otra cosa por razones de consistencia, ya que su gobierno recurrió, en el medio de este proceso del G20, a la unilateral e ilegal imposición de un arancel del 25% a las importaciones de acero, decisión no sustentada por la existente legalidad. Si el USTR reconociera que el foro puede resolver el problema del exceso de la capacidad de sobreproducción, va de suyo que reconocería de facto que Washington metió la pata al invocar la Sección 232 de la Ley de Comercio de 1962 sobre Seguridad Nacional, con el indiscutible objetivo de penalizar a los proveedores extranjeros por la mera osadía de exportar y registrar determinado nivel de superávit en el intercambio bilateral.
Los que ya no perdemos tiempo en peinarnos, fuimos testigos de que en los '80, cuando el Gobierno de Ronald Reagan había puesto de moda los Acuerdos Voluntarios de Restricción de Exportaciones (VRA's en inglés), hizo un intento similar de crear un instrumento global autónomo, vinculante (con fuerza contractual) al presentar el llamado Acuerdo Multilateral del Acero (Multilateral Steel Agreement o MSA), que no tenía ton ni son en el contexto liberalizador de la Ronda Uruguay. La Argentina estuvo entre quienes se opusieron a esa intentona, en la que trabajó con muchas ganas, del lado de los proponentes, el actual titular del USTR, embajador Robert Lighthizer. Tan fuera de época estaba ese juguete proteccionista, que si los miembros del GFSEC se tomaran el trabajo de leer el Acuerdo vigente sobre Salvaguardias de la OMC o el GATT 1994, verían que están prohibidas todas las soluciones concebidas por el Jefe de la Casa Blanca y sus apóstoles. Además, el MSA proponía casi los mismos objetivos de eliminación de subsidios y otras medidas distorsivas que el Foro actual, sin contar, en la época, con la inquietud del papel dominante que hoy ejerce China en la oferta global y distorsionada del acero.
De paso, ello hace recordar que hubiera sido más lógico que nuestras autoridades se empaparan ex ante de estos hechos y optaran por ser más cuidadosas a la hora de tirarse de cabeza a aceptar la cuota que se negoció con Washington para eludir los nuevos aranceles de importación de acero y aluminio dispuestos por el gobierno de Donald Trump la que, en su versión original, sólo nos daba acceso al mercado estadounidense por el volumen equivalente y congelado del promedio del comercio histórico. Y esa cuota era una restricción de las prohibidas por el Acuerdo GATT 1994, así como por la figura de hecho de los VRA's, taxativamente prohibida por el Acuerdo sobre Salvaguardias. Pero aun suponiendo que la consigna oficial era convivir con una truchada por razones pragmáticas (lo que lamentablemente no fue así), nunca debió aceptar un perfil de solución que limitara el acceso extracuota con el pago del arancel fijado por Washington.
La magnitud de la prolongada crisis global y crónica en materia de sobredimensionamiento de la capacidad instalada en el caso de la producción de acero, es la madre de la vertical caída de precios internacionales del producto, como de la bancarrota de empresas siderúrgicas en Europa y del ilegal desplazamiento con incentivos prohibidos (desplazamiento de mercado es la figura legal y técnica) en los diferentes mercados internacionales. Por donde se la mire, China no tiene buenas respuestas para ninguno de estos temas.
El informe del foro consigna que entre 2014 y 2017, la capacidad instalada total de sus miembros cayó en 4,2%, un nivel extremadamente modesto para cortar con éxito la abismal diferencia entre el ritmo de crecimiento de la demanda y el voluminoso nivel de la oferta ociosa. En 2017, mientras la primera alcanzó a 1.633,7 millones de toneladas, la capacidad instalada se ubicaba en 2.267,8 millones. La brecha ajustada entre ambas magnitudes, se calculó en 595 millones de toneladas. Alrededor del 50% de la presente y tóxica capacidad instalada localizada en territorio chino.
El GFSEC nació del parto forzado que ocurriera hace dos años en la Cumbre del G20 realizada en Guanzhou, China, donde el presidente de aquel país, Xi Jinping, no tuvo más remedio que aceptarla creación del Foro especial sobre el acero, el que recibe asesoramiento de la OCDE. En él participan 33 naciones productoras que aportan el 90% o de la oferta global. Los debates en ese contexto parten de la base de que China y sus amigos (India y Turquía por ejemplo), son parte central de la prolongada crisis que abulta el grave exceso de la capacidad instalada y por ese motivo les cabe la tácita responsabilidad política de hacer un aporte central y sostenido a la solución.
Pero Estados Unidos tiene un punto válido. Sin un Acuerdo como el Textil aprobado en la Ronda Uruguay, el que acarreó una experiencia compleja, polémica y de dudosa validez pero vinculante, es obvio que replantear la necesidad de que China honre los protocolos de su accesión a la OMC y cese con el otorgamiento de subsidios, la manipulación de insumos, el uso de situaciones cuasi monopólicas y disfrazadas de ayuda sectorial a través de sus empresas oficiales y otros incentivos sobre los que existe plena o semiplena prueba, obliga a contar con un mecanismo contractual y serio. Ese mecanismo no existe y por lo tanto hay un déficit a la hora de institucionalizar las obligaciones específicas en materia de transparencia, metas de adaptación de los resortes económicos y legales de apoyo interno y exportación y todo lo que permita desarmar esta bomba. Al mismo tiempo, también habrá que controlar a las naciones que practican la economía tradicional de mercado. Un principio de equilibrio sería que las reglas de juego tengan aplicación horizontal y vertical. Los principios que rigen el juego en estos días, se encuentran identificados en el párrafo 57 del Informe de la Reunión Ministerial de Berlín, cuyo contenido orienta las actividades sustantivas del Foro. Su lectura demuestra que tal enfoque no es vinculante, sólo una conmovedora expresión de deseos.
