El biodiésel, ante una estrategia errónea

Ha transcurrido casi un año desde las acciones de Estados Unidos contra el biodiésel de Argentina, y aún no se ha logrado ningún acuerdo entre las partes

Por Eduardo R. Ablin Embajador *

 

Como resultado de una investigación iniciada en abril de 2017 -a solicitud de la National Biodiésel Board (NBB), en representación de su industria doméstica- el Departamento de Comercio (DC) de Estados Unidos (EE.UU.) fijó en agosto aranceles compensatorios preliminares y retroactivos de 50,2964,17% contra presuntos subsidios a las exportaciones de biodiésel argentino elaborado a partir de aceite de soja. Tal decisión afectó al 90% de las exportaciones totales del biodiésel nacional dirigidas a EE.UU., cubriendo dos tercios de sus importaciones por un valor de casi U$S 1.200 millones (2016). Argentina es el quinto productor mundial de biodiésel y el tercero en base a aceite de soja, siendo el primer exportador mundial del último.

 

En septiembre de 2017, el Gobierno de Donald Trump amplió los derechos compensatorios al combustible argentino hasta 71,4572,28%, y en octubre una investigación separada adicionó derechos antidumping a las empresas exportadoras (71,45-72,28%), acumulando un infranqueable arancel de 140%, aunque los derechos compensatorios ya habían imposibilitado per se las colocaciones. En enero de 2018, la Comisión de Comercio Internacional (ITC) ratificó los derechos antidumping a niveles aún superiores (60,44-86,41%).

 

Frente a esta situación las autoridades nacionales se inclinaron por intentar restablecer el acceso vía gestiones directas ante el DC, al cual se atribuyó insólitamente carácter de “mediador” para alcanzar un acuerdo con el sector privado “denunciante”, calificándose al diferendo como “un conflicto entre privados”. EE.UU. apreció la actitud “proactiva” de Argentina, orientada implícitamente a negociar –sin referencia a la normativa pertinente de la Organización Mundial del Comercio (OMC)– compromisos por parte del socio comercial acusado de prácticas desleales dirigidos a reducir sus precios o volúmenes de exportación.

 

En noviembre, altos niveles de la Cancillería y el Ministerio de Producción anticiparon que si el Gobierno de Trump no levantaba las sanciones al biodiésel argentino se contemplaba recurrir al Esquema de Solución de Diferencias (ESD) de la OMC. Sin embargo, la persecución de un acuerdo motivó sucesivas misiones de elevada jerarquía a EE.UU. mientras la amenaza de recurrir a la OMC se diluía. Se indujo incluso al Presidente a interceder ante su par Trump y el vicepresidente, Mike Pence, para alentar el camino de un arreglo privado, sin evaluar adecuadamente la estrategia de EE.UU. ni los costos de gastar “balas de plata” en un sendero frustrante.

 

Hacia fines de 2017, la reapertura del mercado de la Unión Europea (UE) presentaba una opción para compensar parcialmente el cierre de los EE.UU. Habiendo perdido frente a nuestro país un caso idéntico por presunto dumping la UE debió cumplimentar la decisión del Organo de Apelación (OA) de la OMC (DS473) reduciendo los aranceles que aplicaba desde 2013, aunque emulando a EE.UU. inició una investigación por presunto subsidio que limitó las expectativas de restablecer las colocaciones en la UE.

 

Sorprende que contando con el precedente del caso ganado ante la UE por idéntica medida las autoridades nacionales hayan minimizado la relevancia del recurso a la OMC como señal de convicción en la norma internacional, en particular a la luz de la estrategia seguida por EE.UU. con la imposición en mayo de 2018 de aranceles punitivos carentes de sustento normativo al acero y aluminio con el propósito de obligar a sus socios comerciales a aceptar “autolimitar” sus exportaciones, curso que nuestro país aceptó, y que ofreció reiterar para evitar los derechos antidumping al biodiésel. Al respecto no ha trascendido nítidamente la posición del sector productor doméstico frente a la opción de restablecer sus colocaciones a corto plazo, por vía de un eventual acuerdo, versus el recurso a la OMC que le garantizara seguridad jurídica permanente luego de un proceso prolongado.

 

Tanto EE.UU como la UE presumen que el diferencial de derechos a la exportación aplicado respectivamente al poroto de soja (27%), al aceite (24%) y al biodiésel, que en la práctica no tributa retenciones, conforma el “subsidio” al biocombustible. Hace ya varios años se aplicaban al biodiésel derechos de exportación “móviles”, casi siempre cercanos a 0%. Dicha diferencia, que permitiría al productor doméstico adquirir la materia prima más barata es considerada en los mercados desarrollados una medida “desleal”, es decir un subsidio al sector productor de biodiésel, al reducirle el costo de la soja/aceite de soja vía derechos de exportación más elevados.

 

En respuesta a esta visión, el Gobierno inició una convergencia de los niveles de derechos a la exportación aplicados a las sucesivas escalas de la cadena sojera, tendiente a contrarrestar las denuncias por subsidios. Así, se procedió a elevar en diciembre de 2017 la alícuota para las exportaciones de biodiésel al 8% y a partir de julio de 2018 al 15%, de forma de igualar progresivamente las retenciones al aceite –al presente 24%– que se prevén teóricamente reducir mensualmente hasta su eliminación. De esa forma, se impulsa Cerrar de la convergencia entre los derechos de exportación al aceite y el biodiésel, que de mantenerse el ritmo decreciente de los derechos a la soja se equipararían en 15% al finalizar 2019.

 

La eliminación de los derechos diferenciales a la exportación introduce peligros de difícil evaluación presente no sólo porque deteriora los márgenes a la exportación sino porque insinúa la aceptación de la tesis de que los mismos trasuntan un subsidio, amenazando tirar por la borda toda la jurisprudencia favorable acumulada por nuestro país en la materia. Así, los miembros de la OMC –en particular los países en desarrollo (PED)- aplican tal instrumento para promover objetivos de industrialización tendientes a la exportación de productos de mayor valor agregado. Se recurre a dicha práctica en respuesta a la pronunciada escalación arancelaria que registran los nomencladores de los países desarrollados para proteger su procesamiento doméstico, impidiendo la importación de productos con crecientes niveles de elaboración a través de un elevado nivel de protección efectiva. Esta mecánica parece habilitar a nuestro país –vía la teoría del espejo– a determinar el nivel de derechos a la exportación que permita neutralizar tal escalación arancelaria para poder competir en paridad de condiciones. Al respecto, la investigación del DC no deja de sorprender, dado que el ingreso de porotos de soja en EE.UU. tributa 0% de arancel, mientras que se aplica al aceite de soja 19,1% y 4,5% al biodiésel. A ello se adiciona un reintegro impositivo de U$S 1 por galón a los “refinadores” de biodiésel –doméstico o importado- con gasoil, recibiendo los productores a partir de semillas oleaginosas de origen local otro dólar de crédito sobre los impuestos especiales al consumo.

 

No es esta la primera vez en que nuestro país se ve acusado de subsidiar sus exportaciones por vía de la utilización de “retenciones diferenciales a la exportación” en diversas cadenas de valor, cuyos efectos han sido objeto de múltiples intentos fallidos de descalificación en el ámbito de la OMC, en particular por parte de la UE y EE.UU. No es ciertamente el propósito de esta nota defender las “retenciones”, instrumento indudablemente distorsivo, sino clarificar la legitimidad de su empleo diferencial en una misma cadena de valor y la arbitrariedad de la argumentación que pretende asociarlos a un “subsidio”, cuestión que puede considerarse zanjada en el ámbito de la OMC, en tanto nunca se ha determinado que la aplicación de derechos a la exportación infrinja su normativa. Algunos miembros han cuestionado si los menores precios para las industrias nacionales, consecuencia inevitable de la aplicación de derechos a la exportación, podrían ser considerados como una “contribución financiera” en el sentido del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias concluyendo un GE que la limitación a las exportaciones, en cuya definición se incluyen los derechos a la exportación, “no puede constituir una contribución financiera”, razonamiento que podría resolverse por defecto, dado que resulta al menos capcioso interpretar que el que“tributa” esté percibiendo una subvención.

 

Así, el Artículo XI del GATT, concerniente a la eliminación general de las restricciones cuantitativas, hace referencia específica a los impuestos y derechos de exportación como medios por los cuales los miembros de la OMC pueden legalmente prohibir o restringir las importaciones y las exportaciones, impidiendo -con muy pocas excepciones- imponer o mantener “prohibiciones o restricciones –aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas–, aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas…” con relación tanto a importaciones como exportaciones.

 

Ha transcurrido casi un año desde las acciones de EE.UU contra el biodiésel, sin lograrse ningún acuerdo alguno que permita continuar exportando a dicho mercado, corriéndose el peligro de incurrir en una autolimitación de exportaciones, instrumento prohibido en la OMC que EE.UU. pretende revivir. Se ha iniciado un proceso de convergencia de los derechos diferenciales a la exportación en el sector que podría ejercer efectos no previstos sobre otras cadenas de valor a las cuales se aplica idéntico instrumento. Ante la dificultad para exportar algunos sectores alientan impulsar el consumo interno aumentando el corte obligatorio actual del biodiésel –10%– con gas-oil, aspecto de alta complejidad técnica para la ecuación energética y ambiental que excede los propósitos de esta nota, pero que ciertamente convertiría al biodiésel en una producción para autoconsumo. Un año equivale a la mitad del plazo que insume normalmente un GE, por lo que el recurso a la OMC no sólo hubiera reafirmado la convicción en la normativa multilateral sino que hubiera evitado incurrir en una estrategia claramente errónea.

 

* Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la institución en la cual se desempeña

 

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