Por Martín Alfie Economista jefe de Radar Consultora
Con el objetivo de sostener el gasto en infraestructura sin comprometer el cumplimiento de las metas fiscales, el Gobierno está intentando dinamizar las obras bajo la modalidad de contratos de Participación Público Privada (PPP). Los PPP son una forma de ejecución de obras de infraestructura en los cuales el financiamiento es conseguido por el sector privado, que tiene una serie de beneficios asociados, pero también varios costos y riesgos.
En primer lugar, la participación del sector privado permitiría el acceso a fuentes de financiamiento adicionales, evitando así las restricciones presupuestarias del sector público. De tal manera, se difiere el impacto en las arcas fiscales del costo de la obra. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que los PPP pueden ser utilizadas como estrategias contables que oculten endeudamiento público (pasivos contingentes).
Por otro lado, se sostiene que dado que el sector privado se encarga de casi la totalidad de etapas de la obra (diseño, construcción, operación y mantenimiento) y que sus ingresos dependen de su ejecución en tiempo y forma, se alinearían los intereses para que la misma se realice rápida y eficientemente.
Sin embargo, la experiencia internacional muestra que las obras suelen implicar un mayor costo debido a numerosas renegociaciones a favor de los privados, fallas en los contratos, elevadas garantías otorgadas por parte del Estado, etcétera. Estos sobrecostos no suelen ser compensados por la supuesta mayor eficiencia relativa del sector privado en la ejecución integral del proyecto, como mostró la muy citada auditoría realizada por el Parlamento Británico.
En efecto, se espera que los participantes locales soliciten una elevada tasa de rendimiento para participar de los proyectos. Existen pocos mecanismos en la legislación actual para evitar renegociaciones “oportunistas” a favor de los privados (Tinto, 2018). Todo indica que el costo en relación a una obra financiada por el Estado será sensiblemente mayor.
Otro argumento a favor es que la asociación con el Estado permitiría que el sector privado asuma los riesgos inherentes y controlables propios del negocio (riesgo de demanda, riesgo de financiamiento, riesgo de ejecución) y transfiera el resto de ellos al sector público (riesgos políticos u otros imponderables). De tal manera, se logra una mayor eficiencia y calidad en la asignación de riesgos.
La experiencia internacional (por ejemplo, España o el resto de los países de Latinoamérica) muestra que las garantías que solicita el sector privado y el diseño de los contratos pueden terminar transfiriendo en los hechos todos
los riesgos al sector público. Las primeras licitaciones a nivel local apuntan a la existencia de garantías excesivas. En efecto, en los contratos de PPP Viales se otorgan numerosas concesiones que apuntan a mitigar el riesgo privado.
En conclusión, el régimen de PPP ofrece oportunidades para impulsar las obras en infraestructura y sortear, al menos en el corto plazo, las restricciones fiscales. Si los contratos estuvieran bien diseñados y los riesgos distribuidos equitativamente, podrían generar sinergias entre el sector público y privado y ser una herramienta provechosa para la mejora de la infraestructura.
Sin embargo, la experiencia internacional muestra que existen varios riesgos y que el diseño de los contratos debe ser muy cuidadoso para que los costos no sean excesivamente elevados y el Estado no termine haciéndose cargo de pasivos onerosos.
Ciertos aspectos de la ley y los primeros contratos permiten entrever que no hay límites claros a las renegociaciones oportunistas que beneficien excesivamente al sector privado y que las garantías ofrecidas por el Estado pueden implicar una elevada carga fiscal que comprometa la sustentabilidad a mediano plazo y un endeudamiento encubierto.
