Por Francisco Eggers Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
El sector público argentino, desde hace varios años, gasta bastante más de lo que recauda. Este déficit se financia con una combinación de emisión monetaria y endeudamiento, con efectos sobre la inflación y la acumulación de deuda pública. Además de que, como el sector privado no compensa con un ahorro equivalente, el déficit fiscal alimenta el déficit externo.
En estas cuestiones hay visiones encontradas. Respecto a la deuda pública nacional, desde el Gobierno se dice que no hay motivo para preocuparse: en 2017 aumentó US$ 45.000 millones, pero se sostiene que sigue siendo bajísima, y no será un problema en el futuro. Si excluimos al gasto que más aumenta* (los intereses de la deuda), el déficit “primario” de la Nación en 2017 fue similar al de 2015: 3,8% del PIB**, y se asegura que bajará en 2018 y 2019.
Si se incluyen los intereses (que hay que pagarlos, como cualquier otro gasto), el déficit ha crecido de 5,1% del PIB en 2015 a 6% en 2017. Y más si consideramos el endeudamiento neto, que incide sobre la evolución de la deuda: pasó del 4,4% del PIB en 2015 a 5,9% del PIB en 2017. Pero no sería problemático, si los inversores siguen financiando los déficit.
Desde otras veredas se plantea preocupación por el vertiginoso proceso de endeudamiento, que puede conducir a una nueva crisis de deuda. Pero muchas veces no se explicita que para frenar el endeudamiento hay que reducir el déficit, y que eso requiere contraer el gasto y/o aumentar la recaudación tributaria. Dada la magnitud del déficit y el ritmo de crecimiento de la deuda, es ilusorio pensar que se puede arreglar sin que nadie pague costos. La gran cuestión es cómo se reparten esos costos.
¿Cuál visión es la correcta? ¿Estamos o no frente a un problema? Para argumentar que no, se suele utilizar un concepto de deuda pública nacional que excluye las obligaciones del Tesoro con organismos públicos, como si esa deuda no existiera. Pero, si fuera así, el patrimonio neto del BCRA, al 31 de marzo pasado, sería negativo en US$ 83.000 millones. Aun excluyendo del pasivo a la base monetaria (considerando que no es deuda exigible), todavía el patrimonio neto sería negativo en US$ 33.000 millones. No parecería bien. El Banco Nación no publica en su página web datos con la desagregación suficiente como para saber cuanto capital le quedaría si sus tenencias de deuda pública nacional no existieran, pero es probable que también pasaría a tener números rojos.
Para evitar controversias acerca de si corresponde considerar la deuda con organismos de propiedad del Estado o no, podemos focalizarnos en la deuda externa del sector público (incluyendo al BCRA y a los gobiernos provinciales, pero no a las empresas públicas). Considerando, además, que es la que tradicionalmente ha originado las crisis de deuda.
De acuerdo con el Indec, esta deuda era de US$ 161.342 millones al 31 de diciembre de 2017 (aumentó casi US$ 40.000 millones en 12 meses), y equivalía al 28,7% del PIB de ese año. Y teniendo en cuenta el balance cambiario del primer trimestre de 2018, que evidencia la continuidad del proceso de endeudamiento público externo, puede estimarse que al 31 de marzo la deuda externa pública era del orden de 31% del PIB.
A los efectos comparativos, podemos tomar como referencia a otros países sudamericanos y a los países no desarrollados del G20, considerando la deuda externa de mediano y de largo plazos del sector público, medida como porcentaje del Ingreso Nacional Bruto, informada por el Banco Mundial para 2016. Para Ecuador, Colombia y México, esa relación era 26%; para Bolivia, Paraguay, Indonesia y Sudáfrica, entre 19% y 22%; y para Rusia, Turquía, Perú, Brasil, India y China, inferior al 15%. Argentina, según el Banco Mundial, estaría en 2016 en un lugar intermedio, con 19%1. Pero a partir del fuerte crecimiento de la deuda que surge de los datos del Indec para 2017, y del BCRA para el primer trimestre de 2018, puede estimarse que Argentina ya estaría en niveles altos en la comparación internacional.
Se puede hacer también una referencia histórica: en 1999 y 2000, a meses de entrar en crisis con default incluido, la deuda externa del Gobierno equivalía al 30% del PIB, valor similar al actual. En esa época, el BCRA tenía reservas equivalentes a poco más del 10% del PIB, magnitud no muy lejana a la actual. En dólares corrientes, esas magnitudes (deuda externa, reservas internacionales y PIB) aproximadamente se duplicaron.
¿Esto significa que estamos ante un riesgo de default semejante al de fines de la convertibilidad? No, la situación no es tan frágil, por dos razones: en primer lugar, por la mayor flexibilidad cambiaria y, en segundo lugar, porque, considerando un horizonte de pocos años, los vencimientos de la deuda pública externa son comparativamente menores ahora que a fines de la convertibilidad.
La mayor flexibilidad cambiaria se evidencia en que no hay un compromiso de tipo de cambio fijo, más allá de las intervenciones recientes del BCRA pero además, el sector privado que no percibe ingresos en dólares tiene menos deuda dolarizada que en la convertibilidad, lo que permite que el dólar aumente sin afectar tanto los balances.
La importancia de esa mayor flexibilidad radica, por un lado, en que posibilita ajustes de precios relativamente graduales, que pueden ayudar a corregir los déficits gemelos (fiscal y externo). En el 2001 los esfuerzos para corregir los déficit fueron costosos pero infructuosos, ante la dificultad para modificar los precios relativos, dada la inflexibilidad del dólar para subir y de gran parte de los restantes precios y salarios para bajar. Y en el 2002 el ajuste fue muy violento y traumático. Cuando los ajustes de precios relativos se van realizando a través del tiempo, habrá sectores perjudicados que tratarán de evitarlos, pero para el conjunto de la sociedad será más soportable.
Por otro lado, dado que las reservas internacionales del BCRA no están comprometidas para la defensa de un tipo de cambio fijo, el Gobierno podría, llegado el caso, utilizar una parte de ellas para hacer frente a vencimientos de su deuda. Esto, en la convertibilidad, estaba teóricamente prohibido (y en la práctica, limitado). Si el Gobierno usa las reservas para pagar deuda del Tesoro, como se hizo en la gestión anterior, puede que alguien se rasgue las vestiduras considerándolo una violación de la independencia del BCRA, pero en términos de estabilidad económica sería preferible, comparado con un incumplimiento de la deuda.
Ni la deuda pública es bajísima, ni estamos frente a un colapso inminente. Lo que es innegable es que el ritmo de aumento de la deuda es muy grande. De seguir así, en algún tiempo se hará evidente que estamos con rumbo de colisión y, si eso es percibido por los inversores financieros, podrían buscar disminuir el “riesgo Argentina” de sus carteras, forzando al país a un ajuste que puede ser traumático.
Los inversores reales, a pesar de que un Gobierno “amigo del mercado” asumió en 2015, y se afianzó con los resultados de 2017, no abandonaron nunca la actitud de “esperar y ver”: los ingresos netos de divisas para inversión directa en el primer trimestre de 2018 fueron inferiores a los que hubo, en promedio, entre 2003 y 2015. En cambio, ingresaron gran cantidad dólares financieros. Pero de no reducirse significativamente el déficit fiscal, es cuestión de tiempo para que los inversores financieros imiten a los inversores reales.
*No hay un motivo sólido para concentrarse en el déficit “primario” que computa las “rentas de la propiedad” (principalmente intereses) si son ingresos, pero no las computa si son gastos. El fuerte aumento en el pago de intereses “netos” (en dos años subieron 59% en dólares) es el resultado de la política fiscal ejecutada. El pago de intereses, si en algo se diferencia de otros gastos, es en su inflexibilidad: la simple demora de una semana en pagar a los acreedores puede provocar un cimbronazo. Razón de más para considerarlo.
**Calculado con datos de Ejecución Presupuestaria del Sector Público Nacional, Base Caja, publicados por la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de la Nación.
