Por Héctor Rubini Instituto de Investigación en Ciencias Económicas de la USAL
Ayer se cumplieron diez años de la Resolución 125 de retenciones móviles a las exportaciones de soja, maíz, girasol y trigo desde alícuotas “piso” nada bajas: 20% para trigo y maíz y 23,5% para soja y girasol. La medida quedó sin efecto el 15 de julio de ese año gracias a la firme rebelión fiscal de productores agropecuarios junto a buena parte de la población.
Fueron cuatro meses en los que por primera vez la población le puso un freno al primer gran intento de atropellos del kirchnerismo. Sin embargo, el Gobierno K giró hacia un estilo más abiertamente autoritario. Desde entonces y hasta diciembre de 2015 fue constante el ataque a todo opositor bajo la lógica amigo-enemigo, copiada de la Italia fascista de principios de Siglo XX. Peor aún, la crisis subprime de septiembre de 2008 convenció al kirchnerismo de impulsar el crecimiento vía empuje del consumo y gasto público, y dominar la inflación con controles al comercio interior y exterior, amenazas a empresarios y la intervención del Indec.
Más allá de la 125
El uso de las retenciones móviles se promocionó como un instrumento idóneo de redistribución progresiva de la renta, y con impacto “neutro”. Un mito sin fundamento alguno: es un tributo con impacto equivalente al de un subsidio al consumo aplicado junto a un impuesto interno a la producción. Sin embargo, las retenciones han sido siempre atractivas por su bajo costo de administración. Más para políticos provenientes de provincias no agrícolas ni industriales como Santa Cruz, que aún hoy ignoran que el agropampeano genera más empleo directo e indirecto que varias ramas industriales a las que atribuyen propiedades mágicas en materia de creación de vacantes laborales. Ignorancia en su momento compartida (adrede o no, nunca lo sabremos) por los autores de la 125.
Las retenciones a las exportaciones no son novedosas. En el mundo occidental se aplicaban en Grecia en el siglo IV A.C., y en el Imperio Romano tanto importaciones como exportaciones pagaban un tributo denominado portorium. Hacia el Siglo XI, Inglaterra introdujo una retención sobre lanas y cueros crudos para asegurarse stocks mínimos de insumos baratos para las nacientes industrias locales. Su uso se extendió al resto de Europa hasta el Siglo XVII, junto a restricciones no arancelarias. España creó en el Siglo XIV el almojarifazgo, arancel ad valorem sobre exportaciones e importaciones, y un siglo después aplicó en los virreinatos un impuesto a las exportaciones de materias primas de las colonias. Varias de las que se independizaron aplicaron retenciones a exportaciones, como las de metales (México entre 1876 y 1911) o salitre en Chile, cuando entre 1890 y 1914 su recaudación llegó a casi el 50% de los recursos fiscales totales.
En el mundo se fueron abandonando gradualmente, reapareciendo en los '20 y luego de la Gran Depresión para financiar procesos de industrialización sustitutiva de importaciones. Su evolución y generalización ha sido variable y no limitada a la exportación de materias primas. Además, no están prohibidos por los acuerdos del GATT ni por las normas de la OMC y, por ende, el uso de las retenciones no va a desaparecer fácilmente. Diversos trabajos indican que 39 países cobraron retenciones a exportaciones entre 1995 y 2002. El número creció a 65 entre 2003 y 2009, y a 111 entre 2007 y 2012. En la actualidad, aproximadamente el 50% de los países del mundo está cobrando algún derecho de exportación. En general no son países desarrollados, ni es “la” fuente de ingresos fiscales para sus tesorerías, salvo países de muy bajo desarrollo, dependientes de los ingresos de divisas de unas pocas commodities de exportación.
En nuestro país se cobraron impuestos a las exportaciones desde fines del Siglo XVIII. Luego de la Revolución de Mayo se aplicaron retenciones a exportaciones agropecuarias y sus manufacturas con diversos cambios en alícuotas y bienes gravados. El “modelo” de la provincia de Buenos Aires fue además replicado por las demás para el cobro de impuestos a las exportaciones a otras provincias y al exterior. A diferencia de la Constitución de Estados Unidos, que prohíbe las retenciones a las exportaciones, la Constitución de 1853 reservó al Gobierno la potestad de gravar importaciones y exportaciones. Las retenciones siguieron “vivas” y cobraron mayor relevancia en 1866 para financiar la Guerra del Paraguay. Después se mantuvieron, salvo breves interrupciones entre 1888 y 1890 y entre 1905 y 1918. Su uso hasta la actualidad ha sido la regla, y con foco en exportaciones agrícolas y agroindustriales.
En los '90, se redujeron las alícuotas a niveles mínimos. Luego, con el abandono de la convertibilidad aumentaron las alícuotas vigentes, y se extendieron a bienes agrícolas no gravados, bienes no agrícolas, como petróleo y derivados y algunas manufacturas. El kirchnerismo las mantuvo, y entre 2006 y 2008 les sumaron restricciones cuantitativas a exportaciones de origen agropecuario, y controles internos vías precios y cantidades. Luego del episodio de la 125 también aumentó la presión tributaria nacional y subnacional. Como era de esperar, se “regalaron” mercados de exportación a otros países competidores, la inflación no bajó, y si algo financió fue cualquier cosa menos una “industrialización” competitiva y exportadora. Resultado de manual y que deja lección inequívoca: descartar “programas” basados en el ahogo tributario de sectores exportadores, la discrecionalidad regulatoria del gobernante de turno, y políticas macro inflacionarias y anti-inversión.
Sólo a una generación en extremo miope se le puede ocurrir debilitar a “la gallina de los huevos de oro” de las exportaciones. Pero si algo nos caracteriza históricamente es por tropezar no menos de dos o tres veces en la misma piedra. La 125 no es más que otro episodio de una historia de errores de manual, que probablemente todavía esté bastante lejos de haber llegado a su fin.
