Por Eduardo R. Albín Embajador
El Departamento de Comercio de Estados Unidos anunció el 11 de enero haber completado su investigación relativa a importaciones de ciertos productos de acero, elevando sus conclusiones -sucesivamente postergadas, y aún no difundidas- al Ejecutivo, el que dispone de noventa días para adoptar cualquier acción potencial. Igual trámite se concluyó en lo relativo a las importaciones de aluminio el 22 de enero.
Estos procedimientos se originan en investigaciones iniciadas por la Administración Trump en abril de 2017 bajo la denominada “Sección 232 de la TradeExpansion Act de 1962”, destinada a evaluar las implicancias de las importaciones de los bienes señalados para la “seguridad nacional” de Estados Unidos, anticipándose idéntico objetivo para semiconductores, no concretado aún. El propio presidente Trump ha criticado largamente los crecientes volúmenes de importación registrados en EE.UU. durante los últimos años -en particular de acero- desde diversos países que apoyan a su juicio deslealmente la competitividad de su producción siderúrgica, poniendo así en desventaja a la industria local para competir en su propio mercado.
Desde que la normativa citada fue aprobada en 1962 se han concretado menos de 30 investigaciones (la última de las cuales en 2001, concerniente a mineral de hierro y productos de acero semi-terminados) resultando la mayor parte de las mismas negativas y por ende sin consecuencias. La escasa invocación de esta norma reside en la dificultad para definir la “seguridad nacional” en la normativa comercial internacional, concepto ausente tanto en la propia “Ley de Expansión Comercial” estadounidense como en las provisiones del GATT.
Los derrames comerciales hacia conflictos más trascendentes resultan de difícil evaluación a priori
La normativa en cuestión permite al Ejecutivo -con criterio discrecional y sin límite temporal- incrementar los aranceles vigentes “consolidados” en el GATT o establecer restricciones cuantitativas a las importaciones bajo un sistema de cuotas luego de evaluar si la excesiva dependencia de las mismas amenaza a la industria local a tal nivel que no pueda satisfacer las necesidades de defensa de EE.UU. Las investigaciones citadas se fundamentaron en la imposibilidad -no obstante 150 procedimientos antidumping y anti subvenciones en curso- de ajustar la sobrecapacidad de los mercados de acero y aluminio, concentrada esencialmente en laRepública Popular China (RPC). No obstante, la eventual adopción de medidas específicas contra productos chinos potencianel riesgo de ampliar el conflicto comercial bilateral, en una instancia en que el presidente Trump todavía especula con contar con la cooperación de la RPC para contener la política agresiva de Corea del Norte.Una sucinta observación estadística permite concluir que cualquier medida que se adoptara afectaría potencialmente a diez países que concentran el 81% del volumen de acero importado en EE.UU. (2016), entre los cuales paradójicamente no se encuentra la RPC, por lo que acrecentaría el riesgo indirecto de una ampliación de cualquier disputa comercial.
La normativa citada no requiere probar prácticas desleales, ni cumplir estándares causales rigurosos como en el caso de las salvaguardias. Así, los factores que la Comisión de Comercio Exterior de los EE.UU. debe contemplar para la investigación incluyen sólo el impacto de la competencia externa sobre la industria local y cualquier desplazamiento de la producción local que conduzca a desempleo sustantivo, baja en los ingresos fiscales,y pérdida de capacidades productivas o inversiones.
Cabe presumir que la Administración Trump ha elegido esta vía de naturaleza unilateral precisamente para eludir el recurso a los mecanismos contemplados en el sistema GATT/OMC como “remedios” contra prácticas comerciales desleales, los cuales conllevan la verificación de parámetros estrictos para su instrumentación. En efecto, si las autoridades estadounidenses apuntaran a contrarrestar presuntas prácticas comerciales desleales por parte de Miembros de la OMC tendrían abierto el recurso en primera instancia a los regímenes antidumping y antisubvenciones. Si estuvieran enfrentando una crisis sectorial por un incremento imprevisto del volumen de determinadas importaciones también les quedaría la opción de invocar una salvaguardia, instrumento bajo consideración creciente. Las tres alternativas citadas requieren demostrar “daño o amenaza de daño” a su industria, acorde con precisas metodologías de investigación y cálculo establecidas en los acuerdos respectivos de la OMC.
Finalmente, si efectivamente EE.UU. considerara que determinadas importaciones constituyen una “amenaza para su seguridad nacional” restaría como recurso de última instancia apelar a la excepción específica contenida en el Artículo XXI del GATT, norma de compleja interpretación y dudosa eficacia, salvo ante la adopción de medidas comerciales en el contexto de conflictos bélicos abiertos.
Así, las conclusiones aun reservadas de las investigaciones resultan relevantes por sus eventuales implicancias sobre la normativa del SMC, ya que para poder replicar a la acción estadounidense los miembros afectados deberían recurrir al “Esquema de Solución de Diferencias (ESD)” de la OMC,confrontando un debate largamente postergado por su complejidad e incertidumbre sobre la relación entre comercio internacional y “seguridad nacional”, cuestión hasta ahora soslayada en dicho ámbitoante la evidente dificultad para su valoración legal, reservada discrecionalmente a los estados nacionales. Por ende, la línea argumental de los EE.UU. plantea el peligro de que la “seguridad nacional”pretendiera ser invocada en relación a cualquier producto -con intenciones claras de protección comercial-, ya que nada escaparía a dicha noción.
Con este paso la Administración Trump ha abandonado una tradición -originada en el propio EE.UU.- que durante más de medio siglo logró disociar la política comercial de la de “seguridad”, no pudiendo resultar en ningún caso la renovada convergencia entre ambas un sendero alentador, ya que los derrames comerciales hacia conflictos más trascendentes resultan de difícil evaluación a priori.
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