Por Roxana Mazzola Directora del CEDEP
Un balance a ocho años de la AUH permite destacar algunos aspectos relevantes. En primer lugar, que la política no desapareció. Por otro lado, que continúa pendiente mejorar su monto, cobertura, articulación con otras políticas e impactos. En tercer lugar, también pueden distinguirse cambios de la política con el kirchnerismo y el macrismo.
Monto. ¿Qué parámetros utiliza para fijarlo y qué pasa con su actualización?
Básicamente el valor de las asignaciones familiares y de la AUH fue actualizado consecutivamente en sus seis primeros años por encima de la inflación. En los últimos dos años se está esmerilando y está avanzando una autofinanciarización de la subsistencia por parte de los beneficiarios de la política. Al mismo tiempo, aún sigue pendiente el debate del parámetro bajo el cual se fija su monto.
Recordemos que durante el kirchnerismo la actualización en un primer momento era por decretos y luego desde el 2015 lo fue por ley. Esto no se ha revertido pero, debido a que se realiza de acuerdo a un índice que considera los precios de los alimentos y la recomposición salarial, el monto de la AUH acompañó la baja general de los salarios del último tiempo, lo que afectó su poder de compra. Esto es sensiblemente crítico si se considera que casi todos estos hogares destinan este complemento de sus ingresos a la adquisición de alimentos, servicios y salud.
Un cambio verificado recientemente ha sido la nueva línea de créditos de consumo para estos sectores similar a la tarjeta Argenta para jubilados creada en 2012. A través de la misma se otorgan créditos de hasta $ 5.000 para los destinatarios de las asignaciones familiares y AUH, y según información de la Anses, ya la mitad de los destinatarios de la AUH tomaron estos créditos. Si bien planteada desde hace años, introducir esta medida en contextos de deterioro del ingreso y aumentos de precios puede tener efectos adversos porque induce a las familias a endeudarse sólo para garantizar la subsistencia básica.
Por otro lado, sigue pendiente resolver cómo se fija su cuantía. ¿Equivale al costo de la canasta básica alimentaria o a la de bienes y servicios? Un gran paso en relación a los planes de los '90 fue situar la AUH como derecho a la seguridad social en la niñez, integrando el régimen de asignaciones familiares de la Anses lo cual, entre otros aspectos, incluyó la equiparación de su monto con el más alto de las asignaciones familiares contributivas, y no como sucedía con los planes asistenciales que tenían parámetros y actualizaciones arbitrarias y mínimas. Sin embargo, aún hay mejoras posibles.
Gran progreso inicial con posteriores avances marginales y nuevas estratificaciones. Al crearse la AUH como parte del régimen de asignaciones familiares de la Argentina se amplió fuertemente la cobertura del derecho a la seguridad social en la niñez. Siguiendo los datos de la Encuesta Nacional de Protección Social del 2015, entre 1997 al 2015 se pasó de 3.5 a 7.5 de cada 10 niños/as cubiertos con asignaciones familiares, o casi 9 de cada 10 niños/as cubiertos si considera los que habilita la normativa a cobrar. A fin de 2015 contaban con cobertura 8,3 millones de los 13 millones de los niños/as hasta 17 años del país.
Entre enero de 2016 y junio 2017 se incorporaron 7% más de niños a las asignaciones, 600 mil en total, pasando de ser 8.3 millones a 8.9 millones de niños cubiertos, según la última información publicada por la Anses.
De dicho universo de nuevos beneficiarios.
53% (326.000) corresponden a la incorporación de los monotributistas bajo las asignaciones familiares contributivas. Llama la atención el anuncio previo asegurando que se llegaría a 500 mil y, además, los mismos fueron incorporados bajo el régimen de asignaciones familiares contributivas ?pese a que no son aportantes a ellas? pero con las prestaciones de la asignación universal por hijo. Esto supone una nueva forma de estratificación del sistema.
138.000 fueron tan sólo las nuevas incorporaciones bajo la AUH en este período, lo cual resulta llamativo frente al aumento de la precariedad y desempleo. Recordemos que la política había sido diseñada como una medida de extensión del beneficio de asignaciones a los hijos de los trabajadores informales y desocupados buscando no condenar a los niños por la condición laboral de los padres. En su horizonte aspiraba a que todos pasen a tener empleo formal, con salario y beneficios de seguridad social. Planteado de este modo, esto significaba que en momentos de crecimiento económico y mejora social crecía el componente de asignaciones familiares contributivas (como así pasó), y decrecía el de asignación universal por hijo no contributivo y, viceversa.
Aún siguen sin estar cubiertos 700.000 niños/as porque no están los datos de los padres asociados en padrones de la Anses. En ellos hay que redoblar esfuerzos. Además, debe atenderse que la mayoría de los no cubiertos (3.67 millones de niños/as) están excluidos por la normativa de las asignaciones. Allí, sin dudas, hay revisiones pendientes.
También debe atenderse a que durante el periodo de enero 2016 a junio de 2017 creció casi en 100 mil los niños que no están cubiertos por la norma nacional por ser beneficiarios de otros planes sociales o activos o pasivos de provincias, lo cual implica que los niveles subnacionales están volviendo a desempeñar un rol en atender la demanda social como ya lo han hecho en otros períodos de nuestra historia, con capacidades desiguales en términos fiscales, de recursos humanos y físicos.
Articulación con la salud y educación con deudas pendientes.
Un derecho nunca puede estar condicionado y, en todo caso, si se opta por mantenerlo se habla de corresponsabilidades ?más que condicionalidades? que competen no sólo a los destinatarios sino también del Estado.
En este marco, en contextos económicos más adversos como los del último tiempo, cuando urge la necesidad del sostén del ingreso familiar antes que ir a estudiar, la suspensión del beneficio debería reconsiderarse u ofrecer mayores márgenes de cumplimentación para no terminar de expulsar a los chicos del sistema educativo. La suspensión del beneficio por el no cumplimiento de las condicionalidades históricamente ronda los 100.000 niños y la no presentación de la libreta de los controles de salud y educación los 40.000, casi 6% del total de cubiertos.
Se está trabajando en informatizar estos controles pero debe recordarse que un reto central desde hace años es fortalecer la asistencia escolar en los dos extremos del nivel educativo, jardines de infantes y secundarios, a cargo de las provincias. En este sentido, persistir con el control en el primario cuando hay casi 100% de asistencia parecería un requisito innecesario. El reto trasciende la informatización y las mermas en las actividades programáticas nacionales de salud y educación del último tiempo no estarían encaminadas en este sentido.
Retos de la AUH
Los Estados tienen la obligación de garantizar la progresividad y la no regresividad de los derechos según lo establecido en las Convenciones Internacionales de los Derechos Humanos. Desde que fue creada en 2009, a la AUH le sucedían anuncios de políticas públicas con un mismo sentido y finalidad, buscando siempre priorizar la acción del Estado a favor de la infancia y adolescencia. Esa integralidad de políticas parece actualmente mermada y sigue estando pendiente avanzar en un horizonte más superador.
Una medida como la AUH podría situarse en un horizonte de derecho al cuidado y seguridad social a la niñez desplegando los componentes básicos del “tiempo”, “servicios” y “dinero” para el cuidado a través de las mejoras en las licencias parentales; la universalización de jardines maternales y de infantes de calidad; y potenciando el sistema de asignaciones familiares, que incluye a la AUH.
También debe tenerse presente que estas son políticas de gran ayuda ante las fases recesivas del ciclo económico. Si se hubiera aumentado el monto muy por encima de la inflación se reducirían la pobreza y la indigencia.
Finalmente, caben realizarse dos preguntas y una reflexión adicional. ¿Cuál es el esfuerzo fiscal que esto supondría, especialmente en un contexto donde desde el Gobierno se exhiben rígidas metas fiscales para validar con los organismos de crédito? Y, ¿es suficiente la inversión? De ninguna forma, más si consideremos que apenas representa el 1% del PIB lo que se destina a la AUH. Aún más: desde una visión economicista, esta inversión en la infancia es una de las inversiones más costo-efectivas. Podría incorporarse a la AUH un ingreso adicional para los más chicos para que vayan al jardín de infantes. Aún hay que continuar disputando y debatiendo el compromiso presupuestario en la seguridad social con la niñez y las mujeres.
¿Mejorar los alcances y los montos de la asignación conduciría a la prometida “pobreza cero”? Si esas actualizaciones se ubicaran por encima de la inflación, no caben dudas que podría reducirse la pobreza medida por ingreso. No significa que no habría más pobreza, dado que ésta es multidimensional y refiere a privaciones en el acceso y a la salud, educación, trabajo, vivienda, tiempo libre, etcétera.
Transversal a esta agenda es apuntalar la participación de la niñez en las políticas públicas. Los niños y adolescentes representan el 30% de la población y la mitad de los hogares tienen niños/as hasta diecisiete años, pero ello esta invisibilizado o disminuido en el sistema de políticas públicas.
Los programas de transferencias de ingreso a la infancia existen en cualquier país del mundo, la clave es si predomina y potencia su sentido de “derecho a la seguridad social” en la infancia, o deviene más “corporativo” (sólo para los hijos de trabajadores formales) o más “asistencial” y de emergencia social”. Estas diferencias dan lugar a garantías de derechos, ciudadanías e infancias bien distintas y ello debe tenerse en cuenta al hacer un balance de los ocho años de la AUH.
