Por Gabriel Caamaño Gómez Consultora Ledesma
La reforma tributaria está sobre la mesa. A decir verdad, lo estuvo desde la campaña presidencial de 2015 y la volvió a poner sobre la misma en la presente campaña electoral el propio Mauricio Macri. Pero, a decir verdad, la necesidad de una reforma tributaria es una de las grandes constantes de nuestra volátil historia económica.
En el primer año de su mandato, el Gobierno de Cambiemos hizo avances parciales importantes al respecto, cuyos mayores hitos fueron las modificaciones introducidas en el Impuesto a las Ganancias y la eliminación de los Derechos de Exportación (y la reducción de los mismos en el caso de la soja y sus derivados).
Los esquemas tributarios no son neutrales. De ahí que exista un esquema tributario óptimo, que obviamente no es el mismo para todos los países y en todos los tiempos y detrás del cual siempre se va. Lamentablemente, existe un amplio consenso de lo lejos que estamos del mismo en la actualidad.
De ahí justamente la imperiosa necesidad de reforma: estamos frente a desconocidos elevados niveles de presión fiscal, con alta participación de impuestos indirectos con multiplicidad de excepciones, exenciones y alícuotas diferenciales que violan el principio de simplicidad, alícuota baja y base amplia, dando pie a altos niveles de evasión.
Se suman, además, muchos ejemplos de doble imposición, no sólo entre jurisdicciones distintas, sino dentro de la misma jurisdicción, y la traslación de los costos de la administración tributaria del Estado al contribuyente vía injustificados y prolíficos regímenes de percepciones, retenciones y anticipos que, además, muchas veces terminan desvirtuando la propia naturaleza del tributo en cuestión. Entre otras cuestiones.
Ahora bien. Esas intenciones chocan con las urgencias en pos de lograr el equilibrio fiscal que requiere el proceso de estabilización macroeconómica en curso. Eso no es una novedad. Es otra de nuestras constantes históricas. Sólo que, ahora, el nivel de déficit fiscal también es históricamente elevado. Es un triple problema encadenado. Históricamente alta presión fiscal que no alcanza para financiar un históricamente alto nivel de gasto público dando pie, en consecuencia, a un déficit igualmente elevado en términos históricos.
Entonces, la reforma previsional queda incluida dentro de un desafío mucho más grande: la indispensable racionalización del Estado.
Ahora bien. Ese desafío puede ser encarado de forma estrecha, esto es, definir qué funciones debe encarar el Estado, qué prioridad debe asignársele a cada una y cómo deben obtenerse los recursos para hacerles frente a las mismas. Esto último es lo que se refiere habitualmente a la reforma tributaria propiamente dicha.
Sin embargo, la cosa no se agota ahí. Hay una visión mucho más amplia, que no se centra sólo en el Estado y toma en cuenta que estamos en un país federal, con jurisdicciones subnacionales que son autónomas por definición y a las que realmente pertenecen las potestades tributarias.
Cuando se toma en cuenta esa cuestión se advierten varios puntos importantes.
Primero, la reforma tributaria en Argentina es una negociación en todo sentido. Pero no una entre pares. Pues, excepción hecha para los impuestos al comercio exterior, explícitamente reservados para la Nación por la Constitución Nacional, el resto de las potestades tributarias son originalmente de las provincias. Y la delegación es al Congreso, y no al Poder Ejecutivo Nacional. Ergo, las provincias son las verdaderas dueñas de esta discusión en más de un sentido. No el PEN como normalmente se la presenta.
Segundo, el esquema de coparticipación federal de impuestos es un parche. De larga data y alta complejidad. Pero un parche al fin. La ruptura de la correspondencia fiscal que el mismo implica y como terminó vulnerando el principio federalista introducido en nuestra constitución es manifiesta. A tal punto es un parche, que las naciones federales en las que se inspiraron nuestra organización institucional y nuestra constitución han encarado la cuestión de otra manera.
Tercero, el esquema de coparticipación vigente, los demás regímenes de transferencias automáticas y discrecionales y la propia ejecución del gasto por parte del Estado han introducido profundas brechas fiscales que perjudican a las provincias más desarrolladas, afectando su desempeño, y no han logrado, problema de la transferencia mediante, impulsar el desarrollo de las más atrasadas. Es decir, desde ese punto de vista, han resultado contraproducentes.
Ergo, ordenar la discusión no sólo implica preguntarse en qué, cómo y cuánto gastar y cómo recaudar. Sino también a qué nivel jurisdiccional se asigna cada responsabilidad de gasto, cuánto gasta cada una, qué impuestos le corresponden en consecuencia, cómo se organiza la administración tributaria para no generar deseconomías de escala, problemas de coordinación y, al mismo tiempo, no romper la correspondencia fiscal, y cómo se atienden las diferencias de desarrollo sin introducir brechas fiscales significativas y contraproducentes. Entre otras cuestiones claves.
Una vez que se ordena esa discusión se advierte la complejidad de la misma, de la negociación que implica y de su implementación, la importancia institucional y prácticamente fundacional de la tarea y que, consecuentemente, centrar el debate en los tributos provinciales, en general, o en Ingresos Brutos (de los impuestos más distorsivos), en particular, no sólo no es correcto. Además, es mezquino y contraproducente.
Como lo es también, vale la pena decirlo y subrayarlo, centrar la misma sólo en el sistema tributario nacional y/o en la reforma de la coparticipación federal de impuestos.
El problema es mucho más amplio y básico. Pero, justamente, por eso es tan relevante de cara a nuestro desarrollo y requiere, para solucionarlo, de un enfoque integral, ordenado técnicamente y que deje de lado chicanas y mezquindades políticas. Caso contrario, sólo podemos esperar más parches y/o reformas parciales.
Por eso las esperanzas, al igual que la reforma laboral, están centradas en 2018.
