Por Ricardo Carciofi
En junio del año pasado, Argentina manifestó su voluntad de sumarse a la OCDE. En marzo pasado, presentó un “Plan de Acción Argentina & OCDE 2016-2017” y, al mes siguiente, concretó el pedido formal de ingreso a la organización como miembro pleno o socio estratégico. La solicitud ha dado inicio así a un proceso que, según se ha visto en otros casos, insumirá al menos un trienio. Durante el mismo el país debe aprobar las recomendaciones técnicas que realice la institución y, al mismo tiempo, debe adoptar el acervo normativo que supone la pertenencia a la organización. La meta final es lograr la aprobación del ingreso por parte de los 35 países que actualmente son miembros de la OCDE.
Cabe señalar que la relación entre Argentina y la OCDE no es nueva: el país ha suscripto 30 instrumentos de la organización y la relación con la institución data de tiempo atrás. En 1997, adhirió a la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE y en 2001 entró en vigor. Además, es signatario de la Declaración sobre Inversión Internacional y Empresas Multinacionales de la OCDE, miembro del Centro de Desarrollo de la OCDE y del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información.
Otro ejemplo destacado es la participación del país en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) y que se ha instalado como una estándar de medición de la calidad educativa y cuyos resultados son comparables internacionalmente.
El año pasado el país suscribió el convenio de intercambio internacional de información tributaria ?conocido como CRS-, que fue utilizado como herramienta en el reciente blanqueo impositivo. Más recientemente, el Grupo de Trabajo sobre Cohecho de la OCDE presentó un informe para Argentina con algunas recomendaciones específicas de implementación para mejorar la lucha contra el cohecho internacional, que incluye una Ley de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas.
La conveniencia
En este contexto, cabe preguntarse cual es la conveniencia de aspirar a la membresía plena de una institución de la cual ya se está participando en forma activa y, además, no ofrece ventajas en términos de financiamiento o fondos para la cooperación técnica, tal como es el caso de otros organismos multilaterales y regionales. Además, la propia historia de la OCDE es ajena a la región, cuyos miembros son principalmente, desde sus orígenes, europeos, además de EE.UU. y Canadá. México ingresó en 1994 y Chile en 2009.
Son varios los argumentos que pueden esgrimirse a favor de la iniciativa de accesión de Argentina. En primer lugar, es claro que el Gobierno ha emprendido un conjunto de acciones destinadas a reinsertar al país en la escena internacional. La propuesta del Plan de Acción Argentina-OCDE puede ser vista como un ítem más en esa estrategia. En segundo término, se suma un factor de interacción de las agendas de trabajo en los distintos ámbitos. Dado que el G20, del cual Argentina es parte, ha descargado una parte importante de su labor técnica en la OCDE, parece razonable asumir que una aproximación más estrecha a dicha institución favorecerá un mejor seguimiento y mayor participación en la propia esfera del G20. La visibilidad de esta relación será creciente de cara a 2018 dado que Argentina será sede la cumbre a mediados del año próximo.
En una línea similar, y como resultado del hecho que la ampliación horizontal de la OCDE, ha logrado sumar dos miembros plenos de América Latina así como potenciales candidatos de la región, puede ser visto como un acicate adicional para sumarse a este foro en forma oportuna. Asimismo, se puede postular una tercera consideración acerca del curso de las políticas, en el sentido que la membresía actuaría como una suerte de señal del rumbo que puede ser leída tanto desde el exterior como desde el ámbito local. En síntesis, el ingreso a la OCDE aparece como una vía para ocupar un espacio adicional en un ámbito en el cual conviene mantener una presencia y participación dinámica.
Hay más
Si bien todos estos elementos forman parte de la operación, no son los únicos. En primer lugar, debe repararse que el ingreso a la institución no es un episodio instantáneo sino que configura un proceso que insume un considerable lapso de tiempo. Durante el mismo, Argentina deberá sortear una serie de escollos y adecuar varias de sus políticas al molde que predomina en el cuerpo colectivo al cual desea pertenecer. No debe descartarse que esta labor de adecuación a las recomendaciones del organismo así como la internalización de sus decisiones requieran reformas en varias áreas de política. Algunas de las mismas pueden ser resorte del Ejecutivo, pero probablemente otras requieran aprobación legislativa. Mientras todo esto ocurre, los resultados y avances del diálogo entre el país y la OCDE serán motivo de atención, tanto en el plano local como externo. Precisamente, esta es la contrapartida del argumento de las señales que se anotaba más arriba. Es prematuro definir ahora la dificultad que comporta este proceso, hasta tanto se avance en la ejecución del Plan de Acción y vayan apareciendo los requisitos específicos que es necesario atender.
Al respecto, la experiencia de Chile en 2009 es una referencia útil. Como parte de los requisitos a cumplir para el ingreso a la organización, el país trasandino debió instrumentar cuatro reformas que implicaron la sanción de las respectivas leyes: responsabilidad de las personas jurídicas en actos de cohecho, modificación del gobierno corporativo de Codelco (la empresa estatal del cobre), implementación de normas de gobierno corporativo de sociedades privadas, reforma de la legislación impositiva para permitir el intercambio de información financiera con autoridades tributarias de los países miembro ?esta última, en los hechos, significó un anticipo del esquema de CRS que se mencionó arriba-.
Por último, y en una mirada a más largo plazo, en la eventualidad que Argentina complete satisfactoriamente el proceso de accesión, la membresía implica acompañar las decisiones del colectivo de países. Este es un atributo natural que se deriva de la pertenencia a una institución multilateral. En otras palabras, en ocasiones puede aparecer un grado de tensión entre las exigencias del colectivo y los grados de libertad para el diseño de las políticas domésticas. Esto no es más que una forma particular de lo que Rodrik (2011) denomina el “trilema” entre democracia, capacidades del Estado-Nación y gobernanza global, que confrontan los países en el actual contexto de la economía mundial.
Es cierto que en el caso de OCDE los consensos se materializan en un espectro amplio de instrumentos y sólo algunos de ellos implican compromisos legales. De otro lado, también cabe advertir que si bien es posible negociar y eventualmente abstenerse de algunas de las recomendaciones del cuerpo, la pertenencia implica una mirada y posición similar al resto de los socios. Precisamente, el propósito del proceso de acceso es asegurar que habrán de prevalecer ópticas convergentes sobre las decisiones que conforman la agenda de la institución. Complementariamente y para asegurar la vigencia en el tiempo de esta convergencia, una peculiaridad de OCDE es, como se señaló arriba, la formulación periódica de los estudios de país.
A modo de conclusión
La propuesta del Gobierno al suscribir el Plan de Acción Argentina-OCDE puede ser vista como una iniciativa destinada a ampliar la participación del país en una institución que pertenece al complejo e incompleto entramado de la gobernanza
de la globalización. Sin embargo, sería equivocado suponer que este es un episodio que se materializa en una sola instancia. Se trata de sumarse a un ámbito donde el atractivo de la mayor presencia debe balancearse con los compromisos que se asumen y los mismos suponen una trayectoria continua y de largo plazo. Se está en presencia de una política de Estado, que supera el período de gestión de un gobierno y, por tanto, debe ser encuadrada en el contexto adecuado.
Es por ello que un aspecto clave de la decisión que se ha tomado al iniciar las negociaciones, debe ser acompañado por la construcción de un consenso interno en torno de la misma y de los compromisos que la acompañan. Sería un error de apreciación asumir que las reformas que Argentina necesita se llevarán a cabo por las exigencias o presiones externas que actúan de forma autónoma. Los factores externos cumplen un rol y ejercen su influencia, pero la clave pasa por la reacción de los actores internos. Esto ha ocurrido así en el pasado, y no hay razones para suponer que será diferente en el futuro.
Esta preocupación por dar transparencia y amplitud de participación ha estado ausente en la decisión del Ejecutivo del envío del Plan de Acción. Sin embargo, de aquí en más, parece conveniente que el proceso de accesión sea conocido públicamente de manera de construir los consensos del caso. Y el ámbito propio de ese debate es el legislativo, que debe ser informado periódicamente de los avances que se logran y, por este camino, explicitar los compromisos que se van adquiriendo. En última instancia, si el acceso se materializa, el acuerdo con la OCDE deberá ser ratificado por el Congreso.
Muy probablemente un camino como el aquí sugerido signifique más tiempo y, eventualmente, confronta el riesgo de un rechazo de la iniciativa antes que se concrete si no se cuentan con los apoyos del caso. Sin embargo, tiene la ventaja de que la decisión llegará por la vía de la aprobación de los objetivos que se persiguen. Además, aún en el hipotético escenario de falta de acuerdo político respecto de la membresía, Argentina siempre tiene la posibilidad de desarrollar una activa tarea en los diversos comités de la OCDE que están abiertos a la participación de los no miembros.
