Por Martín Alfie Economista (UBA) y docente de Estructura Económica Argentina de FCE-UBA
En el último tiempo, la discusión sobre la magnitud del déficit fiscal viene ganando espacio en el debate económico. A la luz de la infructuosa pelea contra la inflación que lleva adelante la política monetaria, muchos economistas comienzan a hacer foco en el déficit público como la verdadera causa de la aceleración de precios y, en los casos extremos, de todos los males de la economía argentina. No es el objetivo de esta nota analizar el canal de transmisión entre déficit e inflación (aunque cabe señalar que en nuestra región los países conviven con déficit fiscales promedio de 2% del PIB y, a pesar de ello, una inflación anual de apenas 5%). El objetivo es 1) analizar cuál es efectivamente el espacio para reducir el déficit público con política fiscal, esto es, ajustar el nivel de gasto o subir los impuestos, y 2) evitar que el árbol de la discusión de corto plazo tape la agenda de desarrollo de largo plazo.
El corto plazo
Antes que nada, es importante descartar de lleno un ajuste nominal ?recortes- del gasto a nivel agregado como camino para reducir el déficit. Esta receta no ha mostrado más que fracasos en los países donde ha sido aplicada, con Grecia como ejemplo reciente. Analicemos el gasto. Alrededor de la mitad de las erogaciones del sector público nacional en 2016 estuvo dirigida a prestaciones sociales (jubilaciones, pensiones y/o AUH) orientadas a los sectores más vulnerables. El propio Gobierno nacional ha ratificado en varias ocasiones la importancia de estas políticas redistributivas. E inclusive, si quisiera avanzar en una estrategia de licuación real (esto es, que el gasto social crezca por debajo de la inflación), debería cambiar la ley de actualización automática en el Congreso. En vista del revuelo generado por el intento de la Anses de reducir en décimas el coeficiente de actualización a principios de año, es un debate en el cual tiene todo para perder, por lo menos en un año electoral.
Los gastos en salarios representaron apenas el 14% de las erogaciones del Estado Nacional. Vale decir que, en este rubro, tiene más peso el gasto provincial ya que paga los salarios de los trabajadores de la educación y la salud. Esto implica que un drástico recorte del 10% de los puestos de trabajo del Estado Nacional (alrededor de 80.000) significaría el módico ahorro de 3 décimas del PIB. En el contexto de una economía que aún le cuesta generar empleo privado, no pareciera ser una solución socialmente viable ni aconsejable inclusive en los términos de relación costo/beneficio.
Los gastos de capital, que representaron casi el 10% del total en 2016, no parecen ser la variable de ajuste para el gobierno. Suena lógico en un país donde los problemas de infraestructura y logística limitan la productividad de los sectores productivos, y la deuda social en materia de acceso a los servicios públicos básicos es considerable. Este componente, casi indiscutiblemente, genera crowding-in.
Todos los cañones apuntan, por lo tanto, a los subsidios económicos, que se llevaron casi 15% del gasto (o 3,6% del PIB) en 2016. Dos tercios de los mismos se dirigieron a subsidios a la energía, mientras que el tercio restante fue al transporte. Más allá de la válida discusión sobre las inequidades geográficas y sociales del esquema de subsidios heredado, lo cierto es que la experiencia reciente de aceleración inflacionaria demuestra que debe imperar el gradualismo en su actualización. Su revisión implica un problema de endogeneidad: en búsqueda de reducir el déficit con el supuesto objetivo de bajar la inflación en el mediano plazo, se genera un impacto en los costos y, por lo tanto, en los precios de manera casi inmediata. Al mismo tiempo, los esforzados avances pueden ser absorbidos rápidamente por una devaluación del tipo de cambio, dado el importante peso de la energía importada en la composición del gasto.
Por ende, no pareciera haber mucho espacio para lograr una reducción del déficit vía reducción o licuación del gasto público. Esto no impide, no obstante, la discusión sobre en qué y cómo se gasta, y buscar una mejor intervención estatal.
En tanto, la recaudación fiscal abre un debate, pendiente hace años, sobre la progresividad de la estructura tributaria. Y aquí aparece otro dilema para el gobierno: el objetivo de reducir el déficit choca contra la búsqueda de bajar la presión tributaria. El argumento de “la curva de Laffer” (es decir que el recorte de los impuestos puede generar un aumento de la actividad y, por lo tanto, de la recaudación) no suena muy convincente a la luz de la experiencia histórica (por ejemplo, la reducción de los aportes patronales en los noventa y su pobre impacto en el empleo).
Debe señalarse que los últimos cambios en materia de política fiscal muestran una orientación cuestionable. La eliminación gradual del Impuesto a los Bienes Personales, uno de los más equitativos en materia fiscal, aunque con un peso relativo muy bajo en la estructura de recaudación, es una medida que atenta contra la progresividad del sistema. Los cambios en el Impuesto a las Ganancias, al haber reducido la presión sobre los asalariados de mayores ingresos, fueron en el mismo sentido. Cabe destacar que el impuesto a los ingresos sobre los individuos significó el 2,2% del PIB en 2016 en Argentina, por debajo del 8,6% que representa en promedio en los países desarrollados de la OCDE.
Por lo tanto, por el lado de la recaudación tampoco hay mucho por ganar en términos de reducción del déficit fiscal si al mismo tiempo se quiere bajar la presión tributaria. La discusión, que el Gobierno parece dispuesto a dar luego de las elecciones, parecería ser más cualitativa (cambiar impuestos que considera más distorsivos por otros menos distorsivos) que cuantitativa.
Mención aparte merecen los esfuerzos por lograr un mayor blanqueo de la economía mediante, por ejemplo, la utilización de medios de pagos electrónicos. El potencial crecimiento de la base imponible por la reducción de la evasión tributaria es importante, a pesar de ser medidas que hoy tienen poco marketing.
Todo indica, entonces, que,más que por reducir el numerador (el déficit), la clave pasa por hacer crecer el denominador (el PIB). ¿Esto implica que debe desatenderse la discusión sobre las cuentas públicas? Claro que no. Sin dudas, su salud es un factor clave para la consistencia macroeconómica. El empeoramiento en los últimos años enciende las alarmas: sin el blanqueo, el déficit fiscal hubiera sido en 2016 de 5,9% del PIB. Inclusive contabilizando dichos recursos, el déficit (4,6% del PIB) fue de los más altos de la Historia Argentina.
Pero también debe aceptarse que el déficit fiscal es una realidad (¿o necesidad?) en la mayoría de las economías del mundo. El desafío, entonces, reside en buscar esquemas de financiamiento sostenibles y consistentes en el largo plazo. El crecimiento económico es un factor determinante para cualquiera de estos esquemas.
El largo plazo
Los gastos e ingresos del Estado no son más que instrumentos para el verdadero objetivo del conjunto de las políticas públicas: el desarrollo económico. La agenda del desarrollo necesita un Estado activo, con gasto público de calidad, recaudación tributaria equitativa y un financiamiento sostenible en el largo plazo. En otras palabras, no es tanto el tamaño del Estado el problema sino la calidad de su intervención. Debate que debe darse, porque si no se cae en la discusión dicotómica, simplista y anacrónica de Estado versus Libre Mercado.
En los países desarrollados, el Estado cumple un rol trascendental en términos productivos, generación de capacidades y agregación de valor. El ejemplo de la economista Mariana Mazzucato sobre el Estado innovador y el iPhone es claro: la pantalla táctil, la tecnología celular, los microprocesadores, las baterías de litio y hasta internet son resultados de largos desarrollos de organismos públicos.
Al mismo tiempo, el impacto de la recaudación y el gasto es progresivo. De hecho, en los países desarrollados, el índice de Gini suele ser sensiblemente más bajo al incluir los efectos fiscales en su cálculo, dando cuenta de una sociedad más equitativa gracias a la intervención del Estado.
En síntesis, el resultado fiscal es solo una parte de una discusión más amplia sobre las políticas públicas y el desarrollo económico. En estos temas, como en tantos otros, las soluciones de corto plazo pueden atentar contra la búsqueda de los objetivos a largo plazo.
