Entrevista a Francisco Eggers, Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
En diálogo con El Economista, Francisco Eggers, economista y profesor de Finanzas Públicas en la prestigiosa Universidad Nacional de La Plata (UNLP), ofrece su visión sobre su especialidad: las cuentas públicas, hoy en el centro de la política económica, y su financiamiento. “El nivel del déficit va a depender del crecimiento del PIB, algo difícil predecir en este momento”, dice y advierte sobre los riesgos de hacer una reforma tributaria en un contexto de desequilibrio fiscal. La clave, arguye, es hacer “un ajuste virtuoso”. Sobre la creciente deuda del sector público, sostiene: “A fin de 2017, la deuda pública nacional se acercaría a 60% del PIB. No es un nivel de crisis, pero sí es una dinámica de crisis”.
El Gobierno quiere reducir, en 2017, el déficit fiscal hasta 4,2% del PIB (sin ingresos extraordinarios por el blanqueo pues ya ingresó casi todo, y con una “explosión” de obra pública, pagando más a los jubilados y eliminando impuestos distorsivos). Además, quiere que el PIB crezca 3,5%. ¿Va a poder con todo?
La respuesta corta es no. Algunos comentarios.
El déficit primario del 4,2% del PIB es compatible con una proyección de gasto de capital para 2017 del 2,2% del PIB, similar al del 2016 (de acuerdo con la ejecución base caja del sector público nacional) y muy inferior al del 2015 (2,75% del PIB) y al de 2014 (4,14%). No sería una “explosión” de obra pública. Es posible que el gasto termine siendo mayor pero, a menos que se compense con mayores ingresos o menores gastos corrientes, sería a costa de un mayor déficit.
Es improbable que se ejecuten reducciones tributarias significativas en 2017. Es muy bueno que el Gobierno y el Congreso se propongan mejorar la estructura tributaria, tarea prohibida en el Gobierno anterior. Participé a principios de 2006 de un ejercicio en ese sentido, que fue desautorizado por Néstor Kirchner. Pero no sería prudente en este momento agrandar el déficit reduciendo ingresos públicos, ya que incluso el actual nivel de déficit no podría sostenerse por mucho tiempo sin desembocar en una crisis. De modo que, hasta que haya una clara tendencia a que el déficit descienda a niveles manejables, no se concretaría una reducción de impuestos, a menos que sea compensada fiscalmente con alzas en otros tributos o reducción de gastos.
El nivel del déficit va a depender, en gran medida, del crecimiento del PIB, algo difícil de predecir en este momento. El pronóstico del Gobierno (3,5%) es posible, más allá de que la mayoría de los analistas ven como más probable un crecimiento menor.
La proyección del déficit está sujeta, además, al cumplimiento de los supuestos en los que se apoya. En varios casos, el Presupuesto prevé una fuerte contención de gastos (por ejemplo, en los poderes Legislativo y Judicial, Ministerio Público y subsidios económicos). Habrá que ver si se logra.
En una entrevista de finales de 2016 planteaba que “el sector público está endeudándose a ritmo peligroso”, y eso no paró en 2017 y el país ya se endeudó en los mercados (US$ 7.000 M), con un consorcio de bancos vía un repo (US$ 6.000 M) y otros instrumentos como Letes. Como defensa, dicen que la deuda es baja y la alternativa es un ajuste fiscal. ¿Qué opina usted y por qué plantea que es un “ritmo peligroso”?
La deuda pública nacional no es baja, tratándose de un país emergente con historial de default reciente y con su deuda principalmente en moneda extranjera: en proporción al PIB, es superior al nivel que había en 2001. Pero, considerando que la mayor parte tiene como acreedores a entes públicos nacionales o está estructurada a largo plazo, puede decirse que el Gobierno actual heredó una situación manejable en esta materia. Pero durante el 2016, según el Mensaje del Presupuesto 2017, habría habido un endeudamiento neto por el equivalente a US$ 35.800 millones, que ?luego de considerar las quitas en las acreencias contabilizadas de los holdouts y la licuación de deuda por la devaluación? habría implicado un aumento de la deuda pública de no menos de US$ 20.000 millones.
¿Y en 2017?
Para 2017 se prevé un endeudamiento neto equivalente a US$ 38.500 millones, que haría crecer la deuda en no menos de US$ 30.000 millones adicionales, cada vez con mayor exposición a los mercados. A fin de 2017, la deuda pública nacional se acercaría a 60% del PIB. No es un nivel de crisis, pero sí es una dinámica de crisis. Pensemos que entre 1996 (cuando la situación parecía manejable) y 2001 (cuando llegamos al default) la deuda creció en US$ 45.000 millones. En apenas los dos primeros años de la actual gestión se tomaría más deuda. De continuar con el actual ritmo de endeudamiento, en pocos años la situación se tornará inmanejable, y la crisis (con ajuste fiscal doloroso incluido) será inevitable. Y cuando los agentes económicos ven venir una crisis, la economía tiende a perder dinamismo. Esto ocurrió en 1980, entre 1998 y 2001, y entre 2012 y 2015. La falta de dinamismo afecta a los recursos públicos, dificultando el ajuste virtuoso, como el que ejecutó Bill Clinton en Estados Unidos entre 1993 y 2000, cuando el resultado fiscal mejoró en un contexto de crecimiento económico, conteniendo primero el gasto público, y luego haciéndolo crecer a un ritmo inferior al del PIB. El sector público nacional argentino está desajustado: sus gastos superan largamente sus ingresos. Y no puede financiar su déficit con deuda para siempre: en algún momento le dejarán de prestar. A mediano plazo (menos de cinco años) el ajuste es inevitable, la cuestión es qué tipo de ajuste: no es lo mismo un ajuste gradual, a partir de una programación desde el Gobierno que priorice en forma racional gastos y busque hacer más eficiente y equitativo el sistema tributario, que un ajuste forzado por una crisis.
El Gobierno dice que bajará el déficit con gradualismo. ¿Lo ve posible? Hasta ahora no pudo, y hay varios condicionantes contextuales: no puede subir más la presión impositiva, prácticamente se consumió la “bala de plata” del blanqueo, el crecimiento del PIB podría no aparecer en las dosis deseadas, los mercados podrían darle la espalda al país y una derrota en las legislativas de 2017 podrían estimularlo a gastar más para recuperase políticamente hacia 2019.
Es posible bajar el déficit con gradualismo, pero no parece que sea el camino recorrido hasta ahora. La brusca baja de las retenciones implicó dejar de recaudar no menos de US$ 3.000 millones en 2016; se establecieron disminuciones de los impuestos sobre Bienes Personales y Ganancia Mínima Presunta, y el Gobierno aumentó la coparticipación que le envía a la Ciudad de Buenos Aires, el distrito más rico del país. Lo ideal sería que el PIB crezca en forma vigorosa y, con él, el consumo y los ingresos fiscales, y simultáneamente se contenga el gasto público, con un análisis microeconómico de cada ítem de gasto en busca de que sea más eficiente, sin reducir los beneficios que presta a la población. Así se bajaría el déficit en forma gradual e indolora. Se requiere que crezca la economía privada (aumentando la recaudación) sin que lo haga el gasto público. Y que ocurra en la medida y con la velocidad suficiente como para que se vea la luz al final del túnel: la reducción del déficit antes de que el nivel de deuda se torne problemático. Es difícil pronosticar si eso se va a cumplir. Depende de las decisiones de agentes económicos privados y del Gobierno y, en menor medida, del contexto internacional. Del Presupuesto 2017 no surge que vaya a ocurrir: el déficit financiero de 2017 se proyecta por encima del que hubo en 2015, y la proporción de financiamiento vía deuda es mayor, y eso aumenta la cuenta futura de intereses.
¿Y luego de las elecciones?
Con esta proyección, luego de las elecciones de 2017 el ajuste fiscal se visualizará como inevitable, y tanto más cuanto más pase el tiempo y crezca la deuda. Para que el ajuste sea virtuoso se necesitará que en 2018 la producción se expanda con fuerza (el 3,5% proyectado puede no ser suficiente), bien por encima del aumento del gasto público. De no lograrse, aumenta la probabilidad de que el 2019 resulte complicado. Si los que deciden las inversiones en las empresas están convencidos de que se concretará el ajuste virtuoso, apostarán por el futuro del país. En caso contrario, serán cautos, y eso podría terminar siendo una profecía auto cumplida: la economía no crecerá porque el déficit fiscal no baja, y el déficit fiscal no bajará porque la economía (y, por consiguiente, la recaudación fiscal) no crece. La situación sería más fácil si, ya en 2017, la economía muestra un comportamiento dinámico (por encima del 3,5% proyectado) y el Gobierno emprende un ajuste fiscal (contención de gastos y ausencia de rebajas no compensadas de impuestos hasta entrar en un sendero de reducción del déficit creíble) en forma más coherente de lo que hizo en 2016. Pero no sabemos si va a ocurrir. Por eso la respuesta es que el ajuste gradual es posible, pero está lejos de estar garantizado.
