Posibilidades de reformar la coparticipación

19 de febrero, 2016

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La cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional de 1994, acorde a lo dispuesto en el artículo 75 inciso 2, obligaba a dictar para 1996 una nueva ley de coparticipación federal. Por casi 16 años se ha incumplido esta obligación constitucional, a pesar que desde todos los ámbitos se reconoce la inequidad de los criterios hoy vigentes de distribución primaria –entre Nación y provincias- y secundaria –entre provincias. Hay provincias, como Buenos Aires, cuya situación fiscal se tornó insostenible.

Dadas las dificultades legales para dictar una nueva ley de coparticipación y teniendo en cuenta que es políticamente (casi) imposible que alguna provincia reduzca su coeficiente o que algún gobernador se retire “derrotado” de las negociaciones, los proyectos deberían trabajar sobre todo con los incrementos de recursos y no con una redistribución de los fondos actuales.

Durante sus trece años de gobierno el FPV profundizó el centralismo fiscal caracterizado por un aumento de la participación de la Nación en el total de recursos y responsabilidades de gasto y de las transferencias discrecionales de la Nación a provincias, muy frecuentemente en base a consideraciones políticas. Intensificó el desbalance fiscal vertical, casi el mayor entre todos los países federales e incluso entre muchos países no federales.

Las correcciones resultaron muy parciales por vía legal. La Ley de Financiamiento Educativo estableció aportes de la Nación y de las provincias y una asignación específica de los recursos coparticipables de estas que se distribuye con criterios más equitativos que la coparticipación. Luego se introdujo el Fondo Federal Solidario, que se financia con el 30% de los impuestos a las exportaciones del complejo sojero y se distribuye entre provincias con los mismos coeficientes que la coparticipación, con asignación exclusiva a inversión.

En los últimos meses, sin embargo, se ha agravado la cuestión de la distribución primaria para la Nación por los fallos de la Corte Suprema de Justicia que obligan al Estado nacional a devolver de inmediato a algunas provincias el 15% de la coparticipación federal asignado desde 1992 al sistema de seguridad social. En una reciente investigación de ASAP (“Fallos de la CSJN: Impacto fiscal y posibles escenarios”) se advierte que durante todos los años entre 2006-2015 las transferencias discrecionales a provincias y municipios superaron a los montos que aportaron las provincias para financiar la precoparticipación del 15%.

El cambio de orientación política del gobierno nacional a partir del 10 de diciembre de 2015 y los diálogos en marcha con los gobernadores pueden abrir una nueva oportunidad para una reforma racional y equitativa del régimen de coparticipación federal, sobre la base de una definición clara de cuáles son las atribuciones de cada nivel de gobierno y los recursos con que debe contar. No obstante, tal como ha ocurrido tradicionalmente, las conversaciones se llevan a cabo en términos muy generales, principalmente en torno a la distribución primaria entre Nación y provincias, y sin encarar la cuestión de la inequidad del sistema.

En tal sentido, un sistema de Fondos de convergencia que asignen a las provincias –o regiones más necesitadas dentro de ellas- porcentuales de los incrementos de recaudación de impuestos coparticipables distintos a los legales –al estilo de los de la Unión Europea- podría ser un camino factible. A su vez, podría evaluarse la factibilidad de cambiar la coparticipación primaria junto con un nuevo marco legal que oriente el tratamiento (y transparente) las transferencias discrecionales a provincias. Estas propuestas no implican un desfinanciamiento para la Nación sino una reasignación de recursos entre las provincias, según un espíritu devolutivo y equitativo hoy ausente en las relaciones fiscales federales.

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