(Por Carlos J. Guberman y Daniel Kampel)
Según la Constitución Nacional, el Congreso posee amplias facultades en el control de lo que se ejecuta del Presupuesto Nacional, atribuciones que no se terminan ejerciendo de una manera acabada en la actualidad, por diversas razones. En general, parecería que la tarea del Poder Legislativo (PL) está agotada al aprobar anualmente la Ley de Presupuesto, sin que sea necesario el seguimiento durante su vigencia. En igual sentido, difícilmente el trámite legislativo por el que discurre el Presupuesto en el Congreso alcance para efectuar un análisis suficientemente profundo como para comprender si hay realismo en las previsiones de ingresos y gastos que se proponen. Se ha transformado en una práctica corriente que el Proyecto en, a lo sumo, tres semanas sea aprobado en la Cámara de Diputados.
Como resultado de esta dinámica, y en la convicción que es necesario mejorar y jerarquizar el rol del Congreso en el tratamiento del Presupuesto, se ha elaborado una propuesta para la creación de una oficina de seguimiento y control de la aprobación y ejecución del presupuesto (OPC) de la Administración Nacional.
Estado del arte
Hay abundantes experiencias en el plano internacional en la materia, al punto que existen iniciativas desde el Banco Mundial y la OCDE para fomentar el desarrollo de este tipo de prácticas de gobierno. Un estudio realizado por la OCDE en 2007 reveló que 27 países contaban con una dependencia dentro del Poder Legislativo abocada a la tarea presupuestaria. En la actualidad al menos 37 países tienen una oficina en la órbita parlamentaria con un rol activo en el proceso presupuestario.
El signo común para la concreción de estas iniciativas ha sido la reacción ante el avance del Poder Ejecutivo (PE) sobre las atribuciones del Congreso en materia presupuestaria. Tal fue el caso de Estados Unidos, por ejemplo, que cuenta con la Oficina de Presupuesto desde el año 1974. El conflicto entre los poderes Ejecutivo y el Legislativo llegó al extremo de que el Presidente amenazara a los legisladores con retirarles el manejo de programas que consideraba opuestos a los objetivos de su gestión, lo que condujo a la aprobación de la denominada “Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974”. Hoy, la calidad de su trabajo trasciende los límites del Congreso de ese país, y se han transformado en documentos de referencia para la comunidad económica mundial.
En nuestra región, Bolivia, Brasil, México y Venezuela cuentan con oficinas de similares características, con particularidades propias de los sistemas políticos de cada país. En México se creó en el año 1998 el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, dentro de la órbita de la Cámara de Diputados. La particularidad que presenta este caso es que sirve solamente a dicha Cámara, aunque responde a solicitudes que le pudieran realizar los senadores.
Propuesta
El Congreso debe contar con una herramienta idónea que le permita desarrollar y analizar la información económicopresupuestaria, logrando así que sus decisiones sean autónomas e independientes y, fundamentalmente, con sentido federal. La Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) debe ser una unidad independiente y objetiva que se especialice en llevar adelante análisis e investigación de alta calidad técnica en materia de política fiscal para el parlamento. Debe proveer de estudios independientes, no partidarios y neutrales sobre políticas públicas y su impacto a lo largo de todo el ciclo presupuestario, así como de las implicancias de cualquier propuesta de política económica.
Funciones
La OPC deberá tener un carácter netamente técnico, estar conformada por profesionales con probada capacidad, quienes serán los encargados de realizar el análisis técnico del Presupuesto, y en base al mismo, confeccionar informes a solicitud de los miembros del Congreso. Adicionalmente, la responsabilidad legislativa no se termina en el tratamiento del proyecto, sino que también se debe realizar el seguimiento y control, así como también tratar los pedidos de modificaciones que solicitara el PE. Hoy el tratamiento del proyecto es una tarea devaluada, pero el seguimiento y control es en los hechos inexistente, y es aquí donde se vuelve más importante el rol de la OPC. De hecho, la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del Congreso, creada en el marco de la Ley de Administración Financiera, no abarca estas tareas, y tampoco ha sido estructurada a los fines aquí propuestos.
Estructura y selección de sus miembros
La OPC debe contar con una estructura mínima que debería contemplar las siguientes actividades:
Estimaciones macroeconómicas
Análisis de gastos
Análisis de recursos
Análisis legal
Seguimiento de la ejecución
En la mayoría de las experiencias internacionales, las oficinas tienen un responsable máximo, secundado por un grupo de técnicos de alta jerarquía que se responsabilizan de cada una de las principales funciones que se atribuyen a la dependencia. Para preservar el carácter no partidario e independiente, la selección de sus miembros debe respetar un conjunto de criterios mínimos para cada uno de los niveles jerárquicos que la componen. En el caso del director general, un comité integrado por miembros de los partidos representado en el Congreso, confeccionará una lista de candidatos, surgidos todos de un concurso público de oposición de antecedentes y una evaluación técnica. De esa lista, los presidentes y vicepresidentes de ambas cámaras, respetando la pluralidad política en su integración, designarán el director general. Los directores de las diferentes áreas surgirán de un concurso público abierto para cubrir dichas vacantes, donde se deberán presentar antecedentes y dar un examen técnico correspondiente al área en particular para la que se postula. El resto de los miembros de cada dirección serán seleccionados mediante concursos públicos de antecedentes y una evaluación técnica correspondiente al nivel jerárquico y área temática respectiva.
Comentarios finales
Las democracias presidencialistas han ido cooptando funciones legislativas, en mayor o menor grado, en diferentes países. En el caso de las atribuciones presupuestarias, las oficinas legislativas de presupuesto surgieron como mecanismo de defensa ante dicho avance. La dinámica que ha adquirido el tratamiento legislativo del presupuesto nacional en los últimos años, torna imperativo el desarrollo de mecanismos no partidarios que mejoren dicho proceso. Un subproducto, también relevante en nuestra coyuntura, es la creación de una dependencia pública independiente políticamente, capaz de brindar al público en general, y a los miembros del Congreso en particular, estimaciones macroeconómicas fiables y consistentes, que sirvan en la toma de decisiones.
La creación de la OPC indiscutiblemente contribuirá a mejorar la eficiencia, la eficacia y la transparencia fiscal y mejorar el papel del Congreso en sus responsabilidades constitucionales en materia presupuestaria.
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Países con una Oficina de Presupuesto en el Congreso
Afganistán - Australia - Benín - Bolivia - Brasil - Burkina Faso - Canadá - Corea - Costa Rica - Emiratos Arabes Unidos - Estados Unidos - Filipinas - Georgia - Grecia - Holanda - Hungría - India - Israel - Italia - Japón - Jordania - Katar - Kenya - Kirguizistán -Marruecos - México - Polonia - Portugal - Rusia - Sudáfrica - Suecia - Surinam - Taiwán - Uganda - Venezuela - Vietnam - Zimbabwe
