Todos hacemos de todo

El caso de la ANSES.

(Columna de opinión de José Anchorena, director del area de Desarrollo Económico de la Fundación Pensar)

En la Argentina, el Estado especializado se ha venido transformando en los últimos años en un Estado generalista. Con esto queremos decir que cada organismo del Estado tiene varias funciones y objetivos en lugar de unas pocas muy específicas; o, en jerga callejera, “todos hacemos de todo”. Este es el caso, por ejemplo, del Banco Central al que se le adjudicaron recientemente mayor cantidad de objetivos que de instrumentos.

Lo mismo puede decirse de las estatizaciones de Aerolíneas Argentinas y de YPF, por las cuales se pasa de objetivos específicos de las industrias en cuestión (mayor producción, mayor eficiencia, mayor rentabilidad) a políticas de desarrollo más generales del país (a través de interconexión subsidiada en el primer caso y de subsidios al consumo de naftas en el segundo). También la anulación práctica de control (Auditoría General de la Nación o SIGEN) implica que los organismos estatales se controlan a sí mismos, y por lo tanto tienen más funciones. Los cruces de funciones entre entes también se inscriben en esta lógica: la Secretaría de Comercio Interior aplicando restricciones a las exportaciones, cuando es función de la Secretaría de Comercio Exterior; la AFIP aplicando restricciones a las operaciones cambiarias, cuando se trata de una función del Banco Central; etcétera.

La creación del Fondo de Garantía de Sustentabilidad, a partir de la expropiación de los fondos de pensión privados, se inscribió en esta lógica. Según la presentación del titular de la ANSeS, Diego Bossio, de mayo de 2009, sus objetivos son “el desarrollo sustentable de la economía nacional”, “incrementar los recursos del sistema previsional”, “preservar los activos del FGS” y actuar de fondo anticíclico para el sistema previsional, es decir, si los fondos recaudados en un año malo no alcanzan, el FGS pondrá los fondos para mantener las prestaciones.

Hoy, con el plan de viviendas Procrear, se ha agregado un nuevo objetivo: fondo anticíclico a nivel agregado. Esta aproximación es generalista en el sentido de que mientras que en el pasado (con las AFJPs) se buscaba por sobre todas las cosas las preservación y aumento de los fondos, hoy ese objetivo es uno más entre varios. La pregunta es: ¿ha tenido este cambio de funciones algún efecto sobre su manejo?

Veamos. Los principales cambios de manejo entre la estatización de los fondos y el presente son: 

-No hay acciones extranjeras en la cartera (por ley no se puede tener activos en el extranjero). Esto ha sido prácticamente reemplazado por financiamiento de “activos productivos y/o de infraestructura”. 

-Los plazos fijos que estaban sobre todo en bancos privados (más del 50%) hoy están principalmente en bancos públicos (con gran participación del Banco de la Nación Argentina), con el consiguiente pago de menores intereses. 

-Se extendieron los plazos de los depósitos a plazo fijo (prácticamente se triplicaron, de 100 días aproximadamente a 300), lo que llevó a mayores tasas pero también a mayor riesgo. 

-Se licitaron depósitos con finalidades específicas (pymes, consumo, etc.) lo que lleva a menor rentabilidad. 

-El porcentaje de la cartera en dólares aumentó lo que, en principio, reduce el riesgo de licuación del fondo frente a una devaluación. Sin embargo, el riesgo de default aumenta porque los préstamos en dólares son al Tesoro Nacional (por títulos públicos y préstamos “productivos”) el cual, ante una devaluación, tendrá menos posibilidades de cumplir sus obligaciones con el FGS. 

-Se exigió a través de los directores en las empresas con participación estatal la menor distribución de dividendos, lo cual tiene un efecto de corto plazo de menor toma de ganancias.

Concluimos que, en efecto, hubo cambios de manejo de cartera a causa de las nuevas funciones del FGS: se prestó más a emprendimientos productivos (aunque de rentabilidad privada y social poco clara), se diversificó menos (desde el punto de vista de la ortogonalidad de las rentabilidades), se exigió menor retorno de las inversiones en bancos y empresas (sean plazos fijos u acciones) y se aumentó el riesgo sistémico de la cartera (al prestar más al Tesoro Nacional en dólares).

Es difícil determinar cuál hubiera sido la rentabilidad de esos fondos si hubieran permanecido en las AFJPs. Lo que sí podemos calcular es cuál fue el crecimiento del fondo antes y después de la estatización. Para ello hemos calculado el tamaño del fondo en pesos constantes (de diciembre de 2011, utilizando como deflactor un promedio de índices oficiales provinciales). El fondo atravesó incólume la crisis del 2001-2002, muy probablemente ayudado por su cartera de acciones extranjeras, con un aumento interanual real de 18% entre junio del 2000 y junio del 2003. Entre ese momento y junio del 2007 aumentó 11% anual. Entre junio del 2007 y octubre del 2009 tuvo un decrecimiento de 3% anual real, lo que se entiende por la crisis internacional que impactó fuertemente en los activos locales. Sin embargo, luego de la recuperación de la economía en los años subsiguientes el fondo siguió disminuyendo en términos reales y a una tasa mayor.

Consideramos que esto se debió, fundamentalmente, a dos factores: uno, el aumento de la inflación; y dos, la creciente asignación de cartera en función de rentabilidad “social” y no de rentabilidad del Fondo per se. Estas disminuciones del tamaño y la rentabilidad real del fondo son por supuesto disimuladas por la inflación. Esta disminución del tamaño del fondo también se observa cuando se lo considera en términos de otras variables nominales como el PIB: entre el año 2000 y el año 2007 el tamaño del fondo como porcentaje de la producción nacional había aumentado de 6,4% a 11,5%, mientras que en los últimos dos años disminuyó a 10,2%.

Por último, también cabe preguntarse qué pasó con la capitalización bursátil (el tamaño del mercado de capitales en el país) una vez que se estatizaron los fondos de pensión. Mientras que la capitalización bursátil total había aumentado entre el año 2000 y el 2007 de 57% a 212% del PBI, a partir de entonces se desplomó a 82% del PBI. Algo similar sucedió con la capitalización bursátil, la cual excluye a grandes empresas multinacionales, que disminuyó de 22% a mediados de 2007 a 10% a fines de 2011.

En suma, las prioridades del fondo han cambiado una vez que pasaron de manos privadas a manos públicas: se dejó de enfatizar la rentabilidad estricta para el aportante y la reducción del riesgo, y se enfatizó una supuesta rentabilidad “social”, en términos de mayor desarrollo nacional y en la posibilidad de hacer política contracíclica con el fondo. Mientras que la disminución de la rentabilidad “privada” de los jubilados es cierta, todavía queda por verse la efectividad en el aumento de la rentabilidad “social”: por lo pronto, la expropiación de las AFJPs le ha dado un nuevo golpe al desarrollo financiero argentino, mediante la disminución de la capitalización bursátil y una mayor incertidumbre sobre los depósitos y las instituciones monetarias, lo que ha provocado un sector bancario cada vez más pequeño y cortoplacista, el cual no logra prestar ni a pymes ni a individuos que desean comprar su primera vivienda.

En otras palabras, puede que haya un efecto positivo sobre parte de la sociedad hoy, pero no cabe duda de que hay un efecto negativo para emprendedores, nuevas familias, jubilados de las próximas décadas, y, más ampliamente, las generaciones venideras. Un economía moderna, rica y dinámica requiere de gran especialización de sus actores.

Ya lo dijo Adam Smith con su ejemplo de la producción de agujas, y esa gran agudeza (valga la redundancia) se aplica tanto al sector privado como al público. Sabemos que el aumento de la productividad ha sido mínimo en los últimos años. Creemos que este retraso se debe, en gran parte, a que en ambos sectores, público y privado, se ha aplicado la lógica del “todos hacemos todo”, del cual el Fondo General de Sustentabilidad de la ANSeS es un ejemplo notorio.

(De la edicion impresa)

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